หากเราถามว่า นิยามคำว่า เมือง ของคุณคืออะไร คำตอบที่ได้คงมีหลากหลาย

เมือง อาจจะหมายถึง ผู้คนมากหน้าหลายตาที่เดินสวนกันไปมา

เมือง อาจจะหมายถึง สายไฟรกรุงรัง น้ำขังสามวันติด และฝุ่นควันที่เลี่ยงไม่ได้ 

หรือ เมือง อาจจะหมายถึง อะไรก็ตามที่อยู่ล้อมรอบตัวที่เราทุกคนต่างสัมผัส และพบเจอในชีวิตประจำวัน 

ซึ่งไม่ว่าคำตอบใดก็ถูกต้องทั้งนั้น

ดังนั้นคำถามที่คนสงสัยมากว่าหลายทศวรรษ และยังคงเฟ้นหาคำตอบอยู่ทุกวัน จึงเป็นคำถามที่ว่า ‘ท้องถิ่นประเทศไทยในวันนี้ ทำหน้าที่ของตัวเองได้มากน้อยเพียงใด ในการตอบสนองความต้องการ และยกระดับเมืองของตน เพื่อให้ประชาชนในพื้นที่ได้มีคุณภาพชีวิตที่ดีอย่างที่ควรจะเป็น’

อีกหนึ่งความท้าทายใหม่จึงเข้ามา ความท้าทายที่ว่า แล้วประชาชนตาดำ ๆ จะไปหาคำตอบเหล่านั้นได้จากไหน หากการเข้าถึงข้อมูลจากภาครัฐนั้นยากยิ่งกว่างมเข็มในมหาสมุทรเสียอีก

ด้วยความสงสัยนี้ De/code จึงได้เข้าร่วมกิจกรรมเปิดตัวผลงาน Data Story ภายใต้โครงการ Data Communication Lab ในหัวข้อ “ท้องถิ่นไทยทำไม (ยัง)ไปไม่ถึงฝั่งฝัน? งบประมาณท้องถิ่น จัดการตัวเองได้แค่ไหน ภายใต้ข้อจำกัดของรัฐไทย” เมื่อวันที่ 11 กันยายน 2565 ที่ผ่านมา หวังคลายคำถามคาใจว่า ทำไมการสร้างเมืองในฝันถึงเป็นเรื่องที่ยากนัก

ปัญหาของเมือง คือประสบการณ์ร่วมทุกอณู 

“เมื่อพูดถึงการทำงานในระดับท้องถิ่น เราก็จะมีภาพของการเดินทางของฮีโร่อะไรสักอย่าง”

พี วรกาญจน์ อุ่นหัตถประดิษฐ์ บอกกับเรา ก่อนเสริมว่า “เรารู้อยู่ว่าท้องถิ่นอาจจะไม่ได้มีประสิทธิภาพอะไรเท่าไร ในขณะที่บางท้องถิ่นก็เป็นเหมือนฮีโร่ที่สามารถทำโครงการสาธารณะออกมาได้ด้วยตัวเอง แต่ความจริงไม่ควรจะเป็นอย่างนั้น”

ด้าน แอม อภิรัตน์ อภิรมยนารถ กล่าวว่า “เราต้องอยู่ในเมืองที่ไม่เอื้อให้เกิดความหวัง และความฝันในการใช้ชีวิต”

ตอนนี้ประชาชนไม่รู้ว่าทำไมท้องถิ่นทำไม่ได้ บางทีท้องถิ่นก็ไม่รู้ข้อจำกัดของกฎหมาย จะทำอะไรทียังต้องเปิดกฎหมายดู เลยทำให้มีความกลัวมากกว่าความกล้าที่จะลงมือทำ”

ด้วยประสบการณ์ร่วมนี้ แอม และ พี หนึ่งโปรแกรมเมอร์ หนึ่งนักวิเคราะห์ข้อมูล จึงใช้เวลากว่าหนึ่งปีในการหาคำตอบว่า ‘ทำไมการสร้างเมืองในฝันถึงจะเป็นเรื่องที่ยากนัก’ ผ่านการเรียบเรียงข้อมูลงบประมาณที่กระจัดกระจาย และเข้าถึงยากนี้ จนได้ผลลัพธ์ออกมาเป็นผลงาน Data Story: ท้องถิ่นไทยทำไม (ยัง)ไปไม่ถึงฝั่งฝัน? ที่รวบรวมข้อมูลการจัดสรรงบประมาณของรัฐงบประมาณกับท้องถิ่นไทยไว้อย่างครบถ้วน เพื่อให้บุคคลทั่วไปสามารถเข้าใจการจัดสรรงบได้ง่ายยิ่งขึ้น

โดยภายในงานเปิดตัวผลงานนี้ ทั้งสองได้รับเกียรติจาก รศ.ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และ ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ สองผู้เชี่ยวชาญปัญหาเรื่องเมือง ๆ ให้มาร่วมกันถอดรหัสทุกขวากหนาม ที่ขวางกั้นระหว่างประชาชนและคุณภาพชีวิตที่ดี พร้อมหาทางออกให้ปัญหาคาราคาซังนี้ด้วยกัน

แค่กล้าชนก็คงไม่พอ

หน้าที่ของท้องถิ่นคืออะไร?

น้ำไหล ไฟสว่าง ทางดี มีงานทำ?

ประชาชนแต่ละคนล้วนมีความคาดหวังต่อท้องถิ่นของตนแตกต่างกันไป บ้างก็อยากได้ระบบขนส่งสาธารณะที่เข้าถึงง่าย บ้างก็อยากได้หอสมุดประชาชน สวนสาธารณะใกล้บ้าน บริการสาธารณะสุขที่ครอบคลุมไปถึงไปสุขภาพจิต หรืออื่น ๆ อีกมากมาย แต่แท้จริงแล้วท้องถิ่นบริหารจัดการสิ่งต่าง ๆ เพื่อตอบสนองความต้องการเหล่านั้นได้แค่ไหนกัน?

ในส่วนนี้ รศ.ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ อธิบายว่า หากท้องถิ่นถือเป็นหน่วยงานของรัฐ ดังนั้นการบริหารจัดการเมืองที่ต้องพูดนั้นต้องรวมไปถึงทรัพยากรที่ท้องถิ่นมี นั่นก็คือ งบประมาณ, คน และกฎหมาย ซึ่งล้วนแล้วมีความท้าทายต่างกันออกไป จนทำให้ท้องถิ่นไทย (ยัง)ไปไม่ถึงไหนเสียที

เงิน ประเทศไทยมีจำนวนท้องถิ่นรวมแล้วอยู่ที่ 7,580 แห่ง พร้อมงบประมาณแบบเลขกลม ๆ อีก 800,000 ล้านบาท แต่หากถามว่างบประมาณเหล่านั้นเพียงพอหรือไม่? ก็อาจจะไม่ขนาดนั้น

“800,000 ล้านบาทไม่น้อยนะ แต่ถามว่าเยอะไหมกับหน้าที่ความรับผิดชอบของท้องถิ่นที่จะต้องดูแลพี่น้องประชาชน? ไม่เยอะหรอก น้อยมาก” อ.วีระศักดิ์ ว่า ก่อนอธิบายเสริมว่า ประเทศไทยพูดเรื่องความสำคัญของการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมาตั้งแต่ปี 2540 แต่สิ่งที่ท้องถิ่นทำได้กลับจำกัดจำเขี่ย เพราะในความเป็นจริงโดยท้องถิ่นสามารถตอบสนองความคาดหวังของคนในพื้นที่ได้เพียงครึ่งเดียวเท่านั้น

คน ตัวท้องถิ่นเองอาจมีกำลังคนไม่เพียงพอ หรือไม่มีแรงขับ และแรงจูงใจจากภายในที่จะขับเคลื่อน และพัฒนาพื้นที่รับผิดชอบของตนให้ดีขึ้น ซึ่งในส่วนนี้ อ.วีระศักดิ์ระบุว่าไม่อยากจะกล่าวโทษใคร เพราะด้วยบริบทราชการแบบไทย ๆ ที่แวดล้อมคนทำงานก็เป็นอย่างที่รู้กันดี

“ฉันก็ไม่ได้เลือกตั้งมา ซื้อเสียง ซื้อคะแนนมา เลยไม่ได้สนใจจะพัฒนา แต่ต้องบอกก่อนว่าสถานการณ์ตรงนี้ดีขึ้นเยอะเมื่อเทียบกับ 20-30 ปีก่อน” อ.วีระศักดิ์ กล่าว

กฎหมาย การทำงานเรื่องกฎหมายเป็นอีกหนึ่งความท้าทายตัวใหญ่ที่ทำให้ท้องถิ่นสามารถขับเคลื่อนได้รวดเร็วหรือไม่ได้เลย ซึ่งหากโครงสร้างการบริหารเมืองยังล้มเหลวไม่เป็นท่าอย่างที่เป็นอยู่ปัจจุบันนี้ อ.วีระศักดิ์มองว่า ความคาดหวังของพี่น้องประชาชนที่มีต่อท้องถิ่นดังที่ยกตัวอย่างไปเมื่อตอนต้นกว่าเกินกว่าครึ่งนั้นสามารถขีดทิ้งได้เลย เพราะกฎหมายไทยไม่เปิดโอกาสให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการตามต้องการ

“ถ้าโครงสร้างบริหารของบ้านเมืองเรายังเป็นอย่างทุกวันนี้ จะมีผู้ว่าฯ ชัชชาติอีก 100 คน มันก็ทำอะไรไม่ได้” รศ.ดร.วีระศักดิ์ กล่าว

หวงแหนเกินร้อย หนุ่มน้อยคนเก่ง

นอกจากนี้สิ่งสำคัญที่ไม่พูดถึงไม่ได้ ในประเด็นการพัฒนาเมืองคือ การกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่น เพราะหากประเทศไทยสามารถปลดล็อคท้องถิ่นให้เป็นอิสระจากส่วนกลางได้แล้ว เราทุกคนจะไม่ต้องกังวลว่าเรื่องใดเป็นประโยชน์กับท้องถิ่นกันแน่ แต่ให้ท้องถิ่นผู้เชี่ยวชาญ และรู้ปัญหาดีที่สุด ได้จัดการพัฒนาบ้านเมืองของตนให้น่าอยู่มากขึ้นได้ด้วยตนเอง

แต่เคราะห์ซ้ำกรรมซัดของคนไทย เพราะไม่ว่าจะเปลี่ยนไปกี่ยุคกี่สมัย รัฐก็ไม่เคยเปลี่ยนความคิดแบบรวมศูนย์นี้เสียที

“ไม่ใช่แค่รัฐบาล คสช.นะครับ เป็นมาตลอดซัก 20-30 ปี รัฐบาลก็อยากเล่นเองทุกเรื่อง อยากทำเองทุกเรื่อง แต่ก็ไม่ยอมรับว่าฉันก็ทำได้แค่นี้ แต่ฉันหวง ฉันทำไม่ได้ คนอื่นก็ต้องไม่ทำ ประเทศก็เลยดึงกันอยู่แบบนี้ และไปไม่สุดอย่างที่ควรจะเป็น” อ.วีระศักดิ์ ว่า

ด้าน ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล เสริมว่า หากอิงตามแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว รายได้ท้องถิ่นต้องไปถึง 35% ในปี 2549 แต่สุดท้ายก็ไปได้ไม่ถึงเป้า ทำให้ต้องมีการปรับแผนกลายเป็นไม่ต่ำกว่า 25% และไม่ได้ระบุปีที่แน่ชัดอีกต่อไป ซึ่งในส่วนนี้ก็มีเหตุปัจจัยหลายอย่างทำให้ไม่ประสบความสำเร็จ เช่น การถ่ายโอนอำนาจที่ไม่สมบูรณ์ 

นอกจากนี้เวลาใดก็ตามที่รัฐบาลต้องการปรับอัตราภาษีใด ๆ ก็ไม่เคยพูดคุยกับท้องถิ่นก่อน ทำให้รายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองหดหายอย่างเลี่ยงไม่ได้ แถมการจัดทำงบประมาณท้องถิ่นยังจำเป็นต้องยึดยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี อีกด้วย

“นี่เป็นสิ่งที่สะท้อนว่าอิสระทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอยู่ค่อนข้างจำกัด” อ.ดวงมณี ว่า

ถ้าอย่างนั้นต้องเก็บภาษีเพิ่ม เหรอคะ เหรอคะ เหรอคะ

หนึ่งทางออกสำเร็จรูปที่หลายคนชอบมุ่งเป้าไปหาเมื่อต้องการแก้ปัญหาในโลกทุนนิยมนี้คงหนีไม่พ้นการใช้ เงิน พร้อมหวังว่าอะไรดี ๆ ก็จะตามมาเอง โดยหากพิจารณาในบริบทการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นก็คือการ เก็บภาษีเพิ่มเพื่อพัฒนาเมือง หลังงบประมาณท้องถิ่นต่างก็มีปัญหาในเรื่องสัดส่วนรายได้จากภาครัฐเสมอ แต่ในความเป็นจริง เราอาจจะหลงลืมกันไปว่าไม่ใช่เรื่องง่ายอย่างที่คิด และไม่ใช่เพราะว่ามันมีขั้นตอนมากมาย แต่เป็นการได้มาซึ่งเงินภาษีต่างหาก

“ผมจะถามพวกเราก่อนว่า ยินดีจะจ่ายภาษีเพื่อพัฒนาเมืองมากขึ้นกันไหม” อ.วีระศักดิ์ ถาม ก่อนอธิบายว่า คนไทยจำนวนมากมักมองภาษีเป็นเรื่องน่ากลัว หรือชั่วร้าย แต่ไม่ได้มองอีกมุมหนึ่งของภาษีที่จะกลายไปเป็นงบประมาณที่พัฒนาด้านต่าง ๆ 

“สังคมไทยมีทัศนคติต่อภาษีในเชิงลบ ไม่เหมือนประเทศญี่ปุ่น ที่เขาก็ไม่ได้อยากจ่าย แต่มองว่าเป็นหน้าที่”

อย่างไรก็ตาม จะให้จับแพะมาชนแกะแล้วเปรียบเทียบกับต่างประเทศแบบดื้อ ๆ ก็คงไม่ได้ เพราะอีกหนึ่งเหตุผลที่คนไทยไม่ให้ความสำคัญกับภาษีอย่างที่ควรจะเป็นนั่นก็เพราะว่า ขาดความมั่นใจในการบริหารเงินของหน่วยงานรัฐ ด้วยประสบการณ์ร่วมที่ไม่ค่อยได้สัมผัสกับผลลัพธ์ของภาษีที่จ่ายไปอย่างเป็นประจักษ์ ก็ทำให้ใครหลายคนหมดศรัทธากับระบบนี้ไปเสียแล้ว

ซึ่งนอกจากการเก็บภาษีแล้ว อ.วีระศักดิ์ ยังมองว่า มีอะไรอีกมากมายที่สามารถพัฒนารายได้ของท้องถิ่นได้ โดยไม่ต้องรอจากส่วนกลางเพียงอย่างเดียว โดยหากหันไปมองในต่างประเทศจะพบว่า ท้องถิ่นของเขาสามารถนำเงินไปลงทุนทำกิจการบางอย่างให้มีรายได้กลับไปพัฒนาเมือง ยกตัวอย่างเช่น การทำวิสาหกิจชุมชน แต่เมื่อหันกลับมามองกฎหมายไทยก็พบว่า ไม่ได้เปิดให้ทำได้มากนัก

ด้าน อ.ดวงมณี ก็ได้เสนอว่าท้องถิ่นควรจัดลำดับความสำคัญในการทำงาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับกลุ่มเปราะบาง พร้อมย้ำว่า เจตจำนงทางการเมืองของรัฐบาลจำเป็นต้องเห็นความสำคัญของการกระจายอำนาจ ซึ่งที่ผ่านมาตนยังไม่เห็นความคืบหน้าตรงนี้เสียเท่าไหร่ เพราะเมื่อครั้งจะไปได้ดี ก็มีเหตุให้ต้องสะดุด ชะงัก หรือถอยหลังกลับไปอยู่เสมอ 

“ท้องถิ่นบางแห่งอาจจะมีวิสัยทัศน์ที่ดี แต่ก็ต้องมาดูด้วยว่างบประมาณสามารถที่จะจัดสรรลงมาในเรื่องเหล่านี้ได้ไหม เราจึงต้องมีวิสัยทัศน์ในระดับชาติที่จะต้องมองให้เห็นว่า การกระจายอำนาจจากส่วนกลางอย่างเดียวนี่มันเป็นไปไม่ได้”

และอีกหนึ่งความจริงที่ไม่อาจปฏิเสธได้ คือแม้หลายท้องถิ่นจะมีความพยายามในการทลายข้อจำกัดเหล่านั้น แต่บางท้องถิ่นก็ไม่อยากเก็บภาษีเพิ่ม เพราะกลัวจะสูญเสียฐานคะแนนเสียง ไป

“มันเป็นสองมิตินะคะ หนึ่ง ท้องถิ่นทำอะไรได้มากน้อยแค่ไหน สอง ท้องถิ่นเองก็ต้องพัฒนาตัวเองด้วย จะรอเงินจากรัฐบาลอย่างเดียวเนี่ย มันก็ไม่ควรจะเป็นอย่างนั้น” อ.ดวงมณี ว่า

กำลัง (ห้าม) พัฒนา แต่พัฒนาได้

หลายคนที่อ่านมาถึงตรงนี้อาจคิดว่า ประเทศไทยหันซ้ายขวาดูมีแต่ทางตัน แต่นั่นไม่ใช่ความจริงทั้งหมดเสียทีเดียว เพราะบางท้องถิ่นก็ได้นำร่องพัฒนาเมืองด้วยน้ำพักน้ำแรงจากหลายภาคส่วนมาตลอดหลายปี จนประสบความสำเร็จได้เป็นที่เรียบร้อย โดยในที่นี้ ขอนแก่นโมเดล ได้ถูกยกขึ้นมาเป็นกรณีตัวอย่างในฐานะ ท้องถิ่นที่ดิ้นรนจนพัฒนาได้ด้วยตนเอง ซึ่งเกิดขึ้นได้จากการร่วมมือของภาคเอกชน และภาควิชาการ

โดยอาจารย์ทั้งสองต่างกล่าวเป็นเสียงเดียวกันว่า ถ้าไทยสามารถผลักดันให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศสามารถยืนหยัด และมีอำนาจในการพัฒนาในมืออย่างที่ควรจะเป็นแล้ว เราคงไม่มีเพียงแค่ขอนแก่นโมเดล แต่จะมีเมืองที่พัฒนาอีกร้อย ๆ เมืองในประเทศไทย ที่ไม่เพียงพัฒนาแต่คุณภาพชีวิต หรือเศรษฐกิจ แต่ยังรวมไปถึงลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงบริการสาธารณะ ทำให้ทุกคนที่ไม่ว่าจะอยู่จังหวัดใดในประเทศไทย ก็สามารถเข้าถึงคุณภาพชีวิตที่ดี โดยไม่ต้องกระเสือกกระสนดิ้นรนไปหาเลี้ยงชีพในเมืองโตเดี่ยวอย่างที่เคยเป็นมาตลอด

“เมื่อมีที่หนึ่งทำได้ ก็จะมีที่อื่นที่มีศักยภาพริเริ่มทำตามมาได้ แต่ขึ้นอยู่กับว่ารัฐส่วนกลางอำนวยความสะดวก เปิดทางให้ท้องถิ่นสามารถพัฒนาได้เองแค่ไหน” อ.ดวงมณี กล่าว

จะกี่ปีก็ไม่เปลี่ยนไป แล้วอะไรจะทำให้เปลี่ยนแปลง

แน่นอนว่าวงพูดคุยนี้ไม่ใช่พื้นที่แรกที่นำข้อมูลวุ่น ๆ เรื่องการจัดการงบประมาณส่วนท้องถิ่นมากางคุยกันเพื่อหาทางออก อย่างไรก็ตามทั้ง อ.ดวงมณี และอ.วีระศักดิ์ ผู้ต่อสู้ ผลักดัน และเรียกร้องในประเด็นนี้มานานก็มองเห็นแสงแห่งความหวังในบรรยากาศการรวมตัว และแลกเปลี่ยนกันครั้งนี้ ที่สะท้อนให้เห็นว่าคนไทยให้ความสนใจกับปัญหาการบริหารจัดการของภาครัฐมากกว่าเคย เพราะพลังใดเล่าจะแข็งแกร่งเท่าพลังของภาคประชาชนในการเรียกร้องถึงคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นอย่างที่พวกเขาสมควรได้รับ

ดังนั้นเพื่อไม่ให้ต้องเปิดวงสนทนาเรื่องนี้ซ้ำไปมาในอีกสิบ ๆ ปีข้างหน้า สองผู้เชี่ยวชาญของเราจึงเน้นย้ำว่า ภาคประชาชน คือ พลังสำคัญที่จะผลักดันท้องถิ่นไปถึงฝั่งฝัน

“ต้องอาศัยแรงจากประชาชนในการผลักดันและทลายกรอบข้อจำกัดต่าง ๆ” อ.ดวงมณี กล่าว

“เรื่องของเมือง เรื่องของบ้านเรา เราต้องเข้าไปจัดการ แต่ต้องไม่จบแค่นี้ ต้องไปส่งเสียง ต้องไปสะท้อน ต้องไปแสดงออก ให้คนในพื้นที่เขาเห็นว่าต้องจัดการเพื่อฉันนะ เพื่อประชาชนนะ” อ.วีระศักดิ์ เสริม

ซึ่งหากกล่าวโดยสรุปแล้วจะพบว่า การบริหารราชการแบบร่วมคิดร่วมทำ หรือ Collaborative Governance ที่ถอดความหมายแบบเข้าใจง่ายได้เป็น ‘อยากเห็นบ้านเมืองเป็นอย่างไร ก็เข้าไปมีส่วนร่วมในการออกแบบ’ หรือเรียกง่าย ๆ ว่ามีความตื่นรู้ และตื่นตัวอย่าง active citizen คือทางออกที่แท้จริงของปัญหาล้านปีนี้นั่นเอง

“เราอยากเห็นภาพท้องถิ่นงดงาม เจอปัญหาอะไรก็สามารถจัดการตัวเองได้ เป็นองค์กรที่ชี้นำทิศทางการพัฒนาในพื้นที่”

“เราอยากเห็นองค์กรท้องถิ่นที่ประชาชนมีส่วนร่วมในการที่กำหนดทิศทางของท้องถิ่นตัวเอง ร่วมกันเข้ามาตัดสินใจว่า อยากเห็นท้องถิ่นของตัวเองพัฒนาไปในทิศทางไหน และไม่มีความเหลื่อมล้ำ”

นี่คือสุ้มเสียงแห่งความหวังที่ อ.วีระศักดิ์ และ อ.ดวงมณี ทิ้งท้ายให้ De/Code ฟัง

เพราะในท้ายที่สุดแล้ว การมีเงินในมือมาก ไม่ได้การันตีว่าจะได้ผลลัพธ์ที่ดี และมีประสิทธิภาพเสมอไป การจัดการงบประมาณ ต้องควบคู่ไปกับวิสัยทัศน์ของทุกฝ่าย ไม่ว่าจะส่วนกลาง ส่วนท้องถิ่น หรือภาคประชาชน ในการปฏิรูประบบการทำงานจากรัฐรวมศูนย์ สู่การดูแลเมืองแบบกระจายอำนาจ พร้อมเปิดพื้นที่ให้ทุกคนมีส่วนร่วมออกแบบเมืองที่อยากเห็น เพื่อให้เมืองในฝันปรากฏบนโลกยามตื่นเสียที