คำตอบรับจากรัฐบาลว่าจะจัดทำผลการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธยาศาสตร์ หรือ SEA กรณีโครงการจะนะ เมืองต้นแบบนิคมอุตสาหกรรมก้าวหน้าแห่งอนาคต เมื่อกลางเดือนธันวาคมที่ผ่านมา เป็นผลให้ชาวจะนะที่ปักหลักชุมนุมอยู่ใจกลางเมืองหลวงยาวนานเกือบสองสัปดาห์สลายตัวและกลับบ้านอย่างมีความหวัง อย่างไรก็ดีความหวังนั้นก็พ่วงคำถามที่ต้องหาคำตอบให้แน่ชัดไว้หลายคำถาม อาทิ SEA จะไปต่ออย่างไร ควรมีใครเข้ามามีส่วนร่วมเป็นตัวแสดงหลักหรือต้องใช้เวลานานแค่ไหนจึงจะเป็น SEA ที่ควรจะเป็น

De/code ชวน ดร.สินาด ตรีวรรณไชย คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ นักวิชาการที่คลุกคลีกับประเด็นจะนะมาอย่างต่อเนื่อง สนทนาถึงคำถามดังกล่าว โดยอาจารย์สินาดให้ความเห็นอย่างน่าสนใจว่า SEA ที่จะเกิดขึ้นต้องเกิดจากการมีส่วนร่วมและเป็นอิสระในทุกกระบวนการ รวมทั้งเน้นย้ำประเด็นสำคัญว่ารากของปัญหาที่ต้องแก้ไขในระยะยาวไม่ใช่การไม่มี SEA โดยตรง แต่คือการรวมศูนย์อำนาจที่ทำให้ไม่เกิด SEA ตั้งแต่แรกต่างหาก


ทิ้งธง ตั้งใจฟัง SEA จะนะที่ควรจะเป็น

ต่อคำถามที่ว่า SEA สำหรับโครงการนิคมอุตสาหกรรมจะนะแบบไหนกันจึงจะเป็น SEA ที่มีประสิทธิภาพจริง ๆ อาจารย์สินาดเผยว่า “ลำดับแรกคือให้เปิดดูขั้นตอนการทำ SEA ของสภาพัฒน์ ซึ่งมีอยู่ด้วยกันเจ็ดขั้นตอนสำคัญ ได้แก่ การกลั่นกรอง การกำหนดขอบเขต การพัฒนาและประเมินทางเลือก การกำหนดมาตรการเพื่อความยั่งยืน การจัดทำรายงาน SEA การควบคุมคุณภาพของกระบวนการ และการติดตาม ตรวจสอบ ประเมินผล

หากทำตามขั้นตอนเหล่านี้ครบอย่างไม่มีธงคำตอบไว้ล่วงหน้า ไม่ถูกเเทรกเเซงจากผู้มีอำนาจ แต่ให้เป็นอิสระของผู้ศึกษาและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในการร่วมกันกำหนดแนวทาง ผลการจัดทำ SEA ก็จะมีประสิทธิภาพและตอบโจทย์ของการจัดทำได้”

“ที่บอกว่าไม่ควรจะมีธง ขอขยายเพิ่มว่าคือถ้ามีธงผมก็คิดว่าก็ไม่รู้จะศึกษาไปทำไม และจะไปคล้าย ๆ กับปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนของการศึกษา EIA ที่เอกชนต้องเป็นผู้ว่าจ้างที่ปรึกษาเอง ทำให้มีคำถามถึงผลการศึกษาว่าใส่ข้อมูลที่ครบถ้วนเเละถูกต้องหรือไม่ หรือลงไปสำรวจในช่วงเวลาที่รู้อยู่แล้วว่าผลจะออกมาเป็นประโยชน์ต่อเอกชนเองหรือไม่ ซึ่งไม่สะท้อนความจริงในภาพใหญ่”


ทั้งนี้อาจารย์สินาดเสริมอีกว่า “นอกจากจะทำตามขั้นตอนของสภาพัฒน์เช่นว่าแล้ว ก็จะเป็นเรื่องที่ดีมากขึ้นหากยึดการทำ SEA ตามมาตรฐานสากล ที่ได้รับการยอมรับจากนานาชาติด้วย  โดยเฉพาะคำสำคัญอย่างการพัฒนาที่ยั่งยืน คือไม่ใช่มาตรฐานที่ฝั่งใดฝั่งหนึ่งกำหนดขึ้นมาเอง SEA จะได้ไม่บิดเบี้ยวไปตามความต้องการของกลุ่มผลประโยชน์ใดกลุ่มหนึ่งมากเกินไป”

สำหรับระยะเวลาในการจัดทำที่เหมาะสมกับ SEA ของโครงการนิคมอุตสาหกรรมจะนะ อาจารย์สินาดแนะนำว่าควรอยู่ที่ 3 ปี โดยประมาณ ซึ่งเทียบเคียงจากการศึกษา SEA กรณีโรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่-เทพา

“ถ้าสังเกตข้อเรียกร้องของจะนะในร่างแรก ๆ เขาจะเขียนไว้ว่าสามปี ซึ่งในระยะเวลาดังกล่าวผมคิดว่าประเด็นการมีส่วนร่วมของประชาชนต้องมีทุกขั้นตอน ไม่ใช่ว่ามาถามเอาตอนวิเคราะห์กันเสร็จเรียบร้อยแล้ว กระบวนการในการทำนี่มี 7 ขั้น โดยเฉพาะขั้นตอนแรก ๆ คือ 1 2 3 เป็นขั้นที่ประชาชนควรมีส่วนร่วมมาก ๆ ต้องรวบรวมความใฝ่ฝันของประชาชนมาว่าเขาอยากเห็นอนาคตยังไง ซึ่งถ้าให้ประมาณเวลาแบบไม่รีบร้อนและทำให้มีคุณภาพเป็นแบบอย่างกับพื้นที่อื่นได้จริง ผมคิดว่าเวลาสามปีก็พอใช้ได้อยู่ครับ แต่ว่าถ้าสั้นกว่านั้นมันอาจจะทำได้แต่ต้องปรับขอบเขตการศึกษา ในมุมผมก็ไม่อยากให้มีข้อจำกัดมากนัก เพราะถ้าจำกัด งานออกมาไม่ตอบโจทย์ มันก็จะไม่ได้แก้ปัญหาจริง ๆ ”


ข้อกังวลบางประการ

แม้การทำ SEA จะเต็มไปด้วยความหวังว่าจะต้องมีคุณภาพ กระนั้นก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าในความหวังนั้นก็มีความกังวลบางประการที่ไม่อาจละเลยได้ ซึ่งอาจารย์สินาดระบุว่ามีอยู่อย่างน้อยสองเรื่องใหญ่ คือ การขาดผู้เชี่ยวชาญในการทำ SEA ในสังคมไทยและความไม่แน่นอนของมติคณะรัฐมนตรี

“อย่างแรกคือในมุมการศึกษา ผู้ที่มีความเชี่ยวชาญที่จะศึกษาเรื่อง SEA ณ ปัจจุบัน อยู่ในขั้นพัฒนาเสียเยอะ คนที่ชำนาญยังมีน้อย จึงอาจต้องให้เวลาแก่นักวิชาการหรือคนที่จะเข้ามาจัดทำ SEA เรื่องนี้ ได้ศึกษาทำความเข้าใจทั้งเรื่อง SEA และเรื่องโครงการนิคมอุตสาหกรรมจะนะอย่างรอบด้านและลงลึกถึงรากของประเด็นจริง ๆ แต่หากเรากำหนดไว้สั้นเกินไป ก็อาจทำให้คุณภาพของ SEA แปรผันไปตามข้อจำกัดดังกล่าว”

“เรื่องต่อมาที่กังวลคือความไม่แน่นอนของการจัดทำ เนื่องจาก SEA ที่รัฐบาลระบุจะทำนั้นเป็นเพียงมติของ ครม. ซึ่งสามารถยกเลิกได้เมื่อไหร่ก็ได้ จึงกังวลเล็ก ๆ ว่ารัฐบาลมอง SEA นี้อย่างไร ถ้ามองว่ารีบ ๆ ทำให้เสร็จ ลักษณะการขยับในขั้นต่อไปก็จะกลายเป็นรีบไปหมด สำหรับความเป็นไปได้ของการยกเลิก เป็นต้นว่าถ้าเลือกตั้งแล้วรัฐบาลเกิดชะงักงันหรือมีอุบัติเหตุทางการเมือง ก็อาจมีความพยายามยกเลิกได้ แต่ผลลัพธ์ก็จะออกมาแบบเดิม เพราะผู้คนไม่ได้ยอมรับอำนาจแบบนั้น ตอนนี้สิ่งที่มวลชนชาวจะนะยอมรับคือการศึกษาอย่างเป็นวิชาการ ซึ่งผมคิดว่านี้เป็นความก้าวหน้าอย่างหนึ่งของสังคม ที่ยอมรับให้ทางออกเป็นเรื่องของวิชาการ พูดให้ชัดคือผมมองว่าเราถอยหลังไม่ได้แล้ว ถ้ากลับไปจุดเดิมเราก็จะเจอแบบเดิมอีก ชาวบ้านเขาก็จะไปเรียกร้องที่กรุงเทพฯ อีก”

“ที่เป็นเช่นนั้นเพราะอย่าลืมว่าภาคประชาชนในปัจจุบันไม่เหมือนกับเมื่อยี่สิบหรือสามสิบปีก่อนน่ะ พวกเขามีความรู้เยอะกันมาก รู้นิยามศัพท์การพัฒนาที่ยั่งยืน รู้ว่าอะไรเป็นมูลค่า อะไรเป็นผลกระทบ รู้ว่ามันมีตัวอย่างที่ไหนในโลกบ้างที่คล้ายคลึงกับปัญหาที่พวกเขาเผชิญ แต่ถ้าเป็นเมื่อก่อนน่ะ เช่นช่วงที่มีการเรียกร้องต่อต้านเรื่องท่อแก๊สไทยมาเลเซีย มันยากมากเลยที่จะได้รับการตอบสนองระดับนี้ เพราะสมัยนั้นการสื่อสารก็เป็นแบบแอนะล็อกกัน เกิดเหตุการณ์ชุมนุมหรือการสลายการชุมนุมที่ไหนก็ค่อนข้างล่าช้าในการส่งต่อข้อมูล”

อย่างไรก็ดีแม้อาจารย์สินาดจะเชื่อมั่นในพลังของภาคประชาชนที่เพิ่มขึ้นทั้งในแง่คุณภาพและปริมาณ แต่ก็แสดงความกังวลถึงการมองปัญหาของภาคประชาชนว่า “ที่ภาคประชาชนเรียกร้อง SEA แน่นอนว่าเขามองเห็นแล้วว่าประเด็นที่ต้องเรียกร้องคือแผนและนโยบาย ส่วนตัวโครงการนั้นเป็นเพียงอาการของโรคที่เกิด อย่างไรก็ดีประชาชนจำนวนหนึ่งที่สนับสนุนหรือแม้แต่คัดค้านก็ยังคัดค้านในประเด็นที่เกี่ยวโยงแต่เฉพาะในขอบเขตอาชีพของเขา

ผมอยากให้ขยับไปเป็นการมองภาพอนาคต เพราะถ้าเราสังเกตดูคีย์เวิร์ดของ SEA คือทุกด้านมองยาว คือต้องมองว่าข้างหน้าจะเป็นยังไง ระยะยาวเขาจะได้ประโยชน์อะไร ได้ชดเชยอะไรที่คุ้ม”


ถอดบทเรียน SEA โรงไฟฟ้ากระบี่-เทพา

หลายคนอาจเพิ่งได้ยินคำว่า SEA จากข้อเรียกร้องของผู้ชุมนุมชาวจะนะ อย่างไรก็ดี SEA ไม่ใช่สิ่งที่เพิ่งจะเกิดขึ้น ที่ผ่านมาสังคมไทยก็เคยหยิบ SEA มาจัดทำก่อนริเริ่มโครงการขนาดใหญ่ต่าง ๆ และที่จะหยิบมาพูดถึง ณ ที่นี้ ก็คือ SEA ของโครงการจัดตั้งโรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่-เทพา เนื่องจากมีความคล้ายคลึงทั้งในแง่บริบทพื้นที่และผลกระทบ อีกทั้งอาจารย์สินาดเองก็เป็นหนึ่งในกรรมการกำกับการศึกษาการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA) ของโครงการดังกล่าว

ความน่าสนใจซึ่งอาจารย์สินาดกล่าวถึงคือ SEA จะนะ สามารถเรียนรู้บทเรียนจาก SEA ของโครงการจัดตั้งโรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่-เทพา เพื่อนำมาปรับพัฒนาต่อได้ เพราะทั้งสองโครงการมีจุดร่วมกันคือเป็นเรื่องของความขัดแย้งระดับนโยบาย ต้นเหตุความขัดแย้งมาด้วยหลักการเดียวกัน และ SEA ของโรงไฟฟ้ากระบี่-เทพาก็เป็นสิ่งยืนยันได้ว่าสามารถเข้ามาศึกษาหรือทำให้ SEA เกิดได้จริง ๆ โดยจำเป็นต้องพึ่งพากระบวนการที่คนสามารถมาร่วมคุยกันกำหนดทิศทางในทุกขั้นตอน

“SEA โรงไฟฟ้ากระบี่-เทพา ถ้าถามว่ามีจุดอ่อนอะไรที่ยังคงมีอยู่ ผมคิดว่ากระบวนการในเชิงถกสนทนาหรือพูดคุยถึงการพัฒนาร่วมกันอย่างเข้าอกเข้าใจนั้นต้องทำให้มากพอ พร้อมทั้งควรมีภาควิชาการคอยสนับสนุนการพูดคุยนั้นให้เป็นไปในแนวทางที่ทั้งสองฝ่ายเห็นพ้องต้องกันว่าการพัฒนาที่ยั่งยืนคืออะไร แต่เอาเข้าจริงสำหรับ SEA ของโรงไฟฟ้ากระบี่-เทพา ต้องบอกว่าคนยังติดอยู่กับประเด็นพลังงานเสียเยอะ ว่าเอาไม่เอา หรือดีไม่ดีอย่างไร แต่ในมุมของผม ผมคิดว่าถ้าขยับไปมองภาพการพัฒนาอย่างยั่งยืนก็จะช่วยออกแบบภาพในอนาคตได้ชัดขึ้น อย่างเช่นที่เกาะลันตามันก็มีคนทั้งสองฝ่าย ที่เอากับไม่เอา แต่ถามว่ากระบวนการพูดคุยที่คนเกาะลันตาเห็นร่วมกันต่อการกำหนดอนาคตของพวกเขามีไหม คำตอบคือยังไม่มี เพราะการจัดเวทีพูดคุยเน้นไปที่เป้าหมายระยะยาวยังขาดอยู่ จึงถือว่าเป็นบทเรียนที่ต้องพัฒนาต่อ”

“ผมจึงขอเสนอว่าต้องคุยเยอะ ๆ และที่สำคัญการนำการพูดคุยก็ต้องอาศัยคนนำที่เก่ง ๆ รู้รอบ รู้ลึกเรื่องที่กำลังจัดทำกันอยู่จริง ๆ อาทิเช่นคนในพื้นที่เสนอว่าอยากได้รายได้สามหมื่นต่อเดือนเหมือนกันทั้งสองฝ่าย ก็มานั่งดูกันว่ามีทางเลือกอะไรบ้าง ซึ่งถ้าคุยแล้วไม่ได้ผล ก็คุยกันใหม่ ถ้าเราขยับไปข้างหน้าโดยไม่ได้มีเสียงเห็นด้วย ผลการยอมรับก็จะน้อย เป็นเหตุผลให้คนไม่ยึดถือตัว SEA เองเอาได้”


ระจายอำนาจ ปลายทางชัยชนะที่แท้จริง

อย่างไรก็ดี แม้ SEA จะนะ ที่พูดคุยกันมาตั้งแต่เรื่องแนวทาง ข้อกังวล และบทเรียนที่จะนำมาปรับใช้จะเป็นสิ่งที่ชาวบ้านในพื้นที่ต้องการ แต่จะบอกว่าเป็นความสำเร็จหรือชัยชนะยกแรกก็คงพูดเช่นนั้นไม่ได้เสียทีเดียว อาจารย์สินาดอธิบายเพิ่มเติมต่อข้อคิดเห็นดังกล่าวว่า “SEA ที่รัฐบาลตอบรับด้วยมติ ครม. ถ้ามองว่าชาวบ้านได้ตามที่เรียกร้องที่หน้าทำเนียบหรือไม่ ผมก็มองว่ามันชนะในมุมข้อเรียกร้อง แต่ผมก็คิดต่อนะครับว่าการที่ชาวบ้านขึ้นมาเรียกร้องสัญญารวมถึงการขอให้จะจัดทำ SEA จริง ๆ มันเป็นการเรียกร้องที่สะท้อนถึงการกำหนดนโยบาย การกำหนดยุทธศาสตร์ รวมถึงทางเลือกของการพัฒนาที่ไม่ได้นำภาคประชาชนมาร่วมทำตั้งแต่แรก ในมุมมองผมถ้าจะชนะอย่างแท้จริงคือการมีกระบวนการกำหนดนโยบายที่มีประชาชนอยู่ตั้งแต่แรก แต่ครั้งนี้เป็นการชนะในลักษณะข้อเรียกร้องแต่ละพื้นที่มากกว่า”

“และกรณีของจะนะก็ไม่ใช่กรณีแรกที่ประชาชนมาเรียกร้องว่าประชาชนไม่เห็นด้วยกับโครงการพัฒนาอันเป็นภาพสะท้อนของการกำหนดนโยบายของรัฐบาลที่กีดกันการมีส่วนร่วมของประชาชน การที่รัฐไม่ได้เลือกทำ SEA ตั้งแต่แรก สะท้อนถึงการกำหนดนโยบายที่รวมศูนย์ แสดงว่าการบูรณาการหรือการมีส่วนร่วมมันไม่จำเป็นก็ได้ในมุมของผู้ที่ถืออำนาจหรือกลุ่มทุนที่เข้าถึงอำนาจนั้นได้ เพราะการทำตามกระบวนการมีแต่จะทำให้สิ่งที่เขาอยากให้เกิดมันไม่เกิด คนจะนะจึงต้องไปทำเนียบเพราะคนที่เขาต้องพูดคุยต่อรองด้วยได้อยู่ที่นั่น แต่ถ้ามีการกระจายอำนาจดี หลาย ๆ เรื่องก็คงไม่ได้อยู่ตรงกลาง ภาคประชาชนอาจจะไปประท้วงกันอยู่ที่ในจังหวัดตัวเอง ต้นทุนก็ไม่เยอะ”

“สำหรับผมแล้วชัยชนะในระยะยาวจริง ๆ จึงไม่ใช่ SEA แต่คือการกระจายอำนาจ การมีสังคมที่เป็นประชาธิปไตย การมองว่าความเห็นที่ต่างกันในเรื่องการพัฒนาไม่ใช่เรื่องเลวร้ายอะไร และทุกการพัฒนาเราควรมีกระบวนการที่ดีที่ทุกภาคส่วนสามารถกำหนดเป้าหมายระยะยาวร่วมกันได้มากกว่า”

ข้อคิดเห็นข้างต้นชวนให้พยักหน้าตามด้วยความเห็นพ้อง เพราะหากหันไปดูการเคลื่อนไหวของชาวบ้านกลุ่มอื่น ๆ เช่น ชาวนาบอน ชาวบางกลอย หรือแม้แต่ชาวเทพาและกระบี่ ก็จะเห็นรากของปัญหาที่มีร่วมกันนั่นคือการจัดวางตำแหน่งของภาคประชาชนไว้นอกวงการตัดสินใจตั้งแต่ต้น หรือหากจะมีบ้างก็เห็นจะเป็นเพียงจัดเวทีรับฟังในลักษณะผ่าน ๆ ไม่ได้ไปไกลถึงขั้นที่จะริเริ่มกระบวนการอย่าง SEA เพื่อให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมคิดตั้งแต่แรกอย่างแท้จริง ทว่ากระบวนการเช่นว่ากลับเกิดขึ้นเพราะการร้องเรียกจากประชาชนเองมากกว่า เช่นนั้นจึงเห็นด้วยอย่างยิ่งว่าเราต้องจัดการกับรากของปัญหาให้ได้ เพราะไม่เช่นนั้นในอนาคตก็อาจมีชาวบ้านที่ต้องเดินทางมาตะโกนร้องเรียก SEA หน้าทำเนียบเฉกเช่นชาวบ้านจะนะอีกนับไม่ถ้วน


การแสวงหาสังคมที่ประชาชนมีส่วนร่วมเช่นว่าอาจสามารถเริ่มได้ด้วยการเลือกผู้แทนที่สนับสนุนสังคมเช่นนั้น เช่นที่อาจารย์สินาดทิ้งท้ายอย่างน่าสนใจว่า “นี่ก็ใกล้เลือกตั้งแล้ว ผมคิดว่าเราก็ต้องเห็นว่าการเมืองภาพใหญ่มีส่วนสำคัญด้วย การเลือกพรรคการเมืองที่มีจุดยืนสนับสนุนการกระจายอำนาจ ยึดมั่นแนวทางประชาธิปไตย ให้ประชาชนมีส่วนร่วม รวมถึงการใช้งบประมาณที่คุ้มค่า คือสิ่งที่เราสามารถให้คุณให้โทษได้เลย ไม่ต้องรอ SEA เลือกตั้งเมื่อไหร่ก็ไม่ต้องเลือกพรรคนั้นที่เขาไม่ส่งเสริมเรื่องพวกนี้ ซึ่งจริง ๆ ไม่ใช่แต่เฉพาะการเมืองระดับชาตินะครับ แต่การเมืองท้องถิ่นก็ด้วย ฉะนั้นทุกอย่างเชื่อมโยงกัน ถ้าการเมืองเราดี เราก็จะมีสิทธิมีเสียงในการกำหนดชะตากรรมชุมชนเช่นกัน”