ในความเคลื่อนไหว

ผศ.ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ

ในสมัยสงครามเย็น การปกครองโดยระบอบเผด็จการอำนาจนิยมทหาร (military authoritarianism) เป็นเรื่องที่ไม่ได้ผิดปรกติหรือพิสดารมากนัก ประเทศจำนวนมากประมาณ 1  ใน 3 ในภูมิภาคเอเชีย ลาตินอเมริกาและแอฟริกาถูกปกครองโดยกองทัพ ในสมัยเดียวกับที่ประเทศไทยของเรามีจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และจอมพลถนอม กิตติขจร เป็นนายกฯ ต่อเนื่องยาวนานถึง 16 ปี อินโดนีเซียก็มีนายพลซูฮาร์โต พม่าก็มีนายพลเนวินควบคุมประเทศ เกาหลีใต้ก็มีทหารปกครอง และกองทัพก็เข้าควบคุมการเมืองในบราซิล ชิลี อาร์เจนตินา ส่วนหลายประเทศในแอฟริกานั้น บรรดานายพลก็ทำรัฐประหาร จับพลเรือนขังคุก ปราบปรามประชาชนอย่างเหี้ยมโหด และปกครองโดยใช้ความหวาดกลัวเป็นเครื่องมือ

ภาพ: STR / AFP
ภาพ: Prakash SINGH / AFP

มิติความมั่นคงในสมัยนั้น เน้นไปที่ความมั่นคงของรัฐ (state security) โดยมีภัยคุกคามคอมมิวนิสต์เป็นข้ออ้างสำคัญในการสถาปนาการปกครองแบบเด็ดขาด กองทัพอ้างว่าในโลกที่ชาติไม่มั่นคงและเสี่ยงต่อการถูกยึดครองหรือโค่นล้มโดยกองกำลังคอมมิวนิสต์ กองทัพคือองค์กรที่เหมาะสมที่สุดในการบริหารประเทศเพื่อต่อสู้กับศัตรูที่น่าเกรงขาม ในสมัยนั้นแนวคิดเรื่องความมั่นคงของมนุษย์ (human security) ที่มองความมั่นคงจากมิติของการพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดีให้กับประชาชน –ประชาชนมั่นคง ประเทศก็มั่นคง– ยังไม่ใช่แนวคิดที่แพร่หลาย ประเทศมหาอำนาจอย่างสหรัฐฯ ก็พร้อมให้เงินและความช่วยเหลืออาวุธสนับสนุนระบอบเผด็จการทหารทั่วโลกในนามของสงครามต่อต้านคอมมิวนิสต์ บทบาทของสหรัฐฯ ที่อยู่เบื้องหลังในการสนับสนุนการรัฐประหารปี พ.ศ. 2500 ของจอมพลสฤษดิ์นั้นถูกศึกษาอย่างกว้างขวาง รวมถึงบทบาทของสหรัฐฯ ในการค้ำจุนระบอบทหาร สงครามจิตวิทยา และการละเมิดสิทธิมนุษยชนของกองทัพในอีกหลายประเทศทั่วโลกในทศวรรษ 2500 และ 2510

อย่างไรก็ตาม เมื่อก้าวเข้าสู่ศตวรรษที่ 21 เมื่อสงครามเย็นเป็นเพียงอดีต การปกครองโดยกองทัพและการขึ้นสู่อำนาจด้วยการรัฐประหารก็กลายเป็นสิ่งล้าสมัย ในปัจจุบันในการศึกษาการเมืองเปรียบเทียบพบว่าแทบไม่มีประเทศใดปกครองด้วยระบอบทหารและนายพลอีกต่อไป การรัฐประหารก็แทบไม่เกิดขึ้นแล้วในโลก เหลือประเทศที่เป็นข้อยกเว้นนับได้ไม่เกิน 2 มือ

พม่ากับไทยเป็น 2 ประเทศยกเว้นนั้น

คำถามคือ เหตุใดบางประเทศ ซึ่งรวมถึงไทยกับพม่าจึงยังเผชิญกับภัยคุกคามจากการรัฐประหารและการปกครองโดยนายพลอีกในศตวรรษนี้

นักวิชาการตอบว่ามีปัจจัยสำคัญอย่างน้อย 3 ประการคือ ประวัติศาสตร์ อุดมการณ์ และผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของกองทัพ สรุปอย่างรวดรัดคือ

หากกองทัพในประเทศใดกองทัพยังยึดถืออุดมการณ์ว่าตนเองเป็นชนชั้นนำทางการเมือง ไม่ยอมรับการปกครองของพลเรือน เชื่อว่ากองทัพควรมีบทบาททางการเมืองภายในประเทศ ไม่ใช่แค่บทบาทในการปกป้องชาติจากศัตรูภายนอก บวกกับการที่กองทัพมีผลประโยชน์กว้างขวางทางธุรกิจ ประเทศนั้นเสี่ยงต่อการเกิดรัฐประหารและการแทรกแซงทางการเมืองของกองทัพ



หนังสือเล่มหนึ่งที่เพิ่งตีพิมพ์เมื่อเร็วๆ นี้ในชื่อว่า Praetorians, Profiteers or Professionals? Studies on the Militaries of Myanmar and Thailand (Singapore: ISEAS, 2020 ซึ่งผมได้มีโอกาสร่วมเป็นบรรณาธิการ) ได้ศึกษาเปรียบเทียบบทบาทของทหารไทยและพม่าอย่างเป็นระบบในมิติของพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ อุดมการณ์ชี้นำ ภารกิจ การจัดองค์กร งบประมาณ และการไปเกี่ยวข้องกับธุรกิจ ซึ่งจากผลการศึกษาก็ช่วยตอกย้ำข้อค้นพบที่มีการวิจัยกันมาก่อนหน้านี้

กองทัพของไทยกับพม่านั้นมีลักษณะที่เหมือนและต่างกันหลายประการ แต่เป็นกองทัพที่เข้ามาแทรกแซงทางการเมืองอยู่เสมอในประวัติศาสตร์ของทั้งสองประเทศ โดยผมขอยกประเด็นเปรียบเทียบบางส่วนจากหนังสือมาเสนอแก่ผู้อ่าน โดยมี 4 ประเด็นน่าสนใจดังต่อไปนี้

ประการแรก ที่เหมือนกันอย่างชัดเจนจากการศึกษาของนักวิชาการ คือ ผู้นำทหารในทั้งสองประเทศไม่ได้ยอมรับหลักการพลเรือนเป็นใหญ่ (civilian supremacy) หรือหลักการพลเรือนควบคุมทหาร ซึ่งเป็นหลักการสากลในประเทศทั่วโลกที่วางบทบาทให้กองทัพเป็นข้าราชการประจำที่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของพลเรือน ที่ได้รับมอบหมายทางนโยบายให้ทำภารกิจที่เฉพาะเจาะจงคือ ปกป้องประเทศโดยไม่สามารถยุ่งเกี่ยวทางการเมืองหรือเข้ามาบริหารประเทศเสียเอง

แต่การศึกษาพบว่าทั้งทหารไทยและพม่าปฏิเสธหลักการสากลนี้ คือ มองว่าตนเองยังมีภารกิจสำคัญในการเข้ามาบริหารประเทศและควบคุมการเมืองภายใน เพราะเชื่อว่าประเทศยังอยู่ภายใต้ภัยคุกคามจากศัตรูภายในชาติ (the enemy within) มิใช่แค่ศัตรูต่างชาติ ซึ่งตรงนี้ก็ผูกอยู่กับอุดมการณ์อีกทีหนึ่ง ในกรณีของกองทัพพม่าซึ่งถือกำเนิดขึ้นมาในบริบทสงครามโลกและการต่อสู้เพื่อเอกราช อุดมการณ์หลักที่ชี้นำผู้นำกองทัพพม่าคือ ชาตินิยม(ที่ผูกติดกับเชื้อชาติ) และความเป็นเอกภาพของชาติ ภัยคุกคามสำคัญในสายตากองทัพพม่าคือ ชนกลุ่มน้อยต่างๆ และสงครามกลางเมืองในประเทศ

สำหรับกองทัพไทยซึ่งถือกำเนิดขึ้นภายใต้ยุคสมัยของการสร้างรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ กองทัพถูกวางบทบาทสำคัญตั้งแต่ต้นคือ การกระชับอำนาจและปกป้องคุ้มครองสถาบันกษัตริย์ซึ่งเป็นเสาหลักของความเป็นชาติตามอุดมการณ์ราชาชาตินิยม แม้ว่าในช่วงหลังการปฏิวัติ 2475 ผู้นำกองทัพรุ่นใหม่อย่างจอมพล ป พิบูลสงครามจะพยายามสร้างอุดมการณ์ชาตินิยมที่มีกองทัพเป็นศูนย์กลางขึ้นมาแทนที่ราชาชาตินิยม แต่ก็ไม่สำเร็จ เมื่อมีการรัฐประหารโดยสฤษดิ์ อุดมการณ์ราชาชาตินิยมได้กลับมามีสถานะเป็นอุดมการณ์หลักครอบงำผู้นำทหารไทยอีกครั้ง ฉะนั้น ภัยคุกคามและศัตรูสำคัญของทหารไทย จึงมิใช่ข้าศึกศัตรูภายนอกแต่คือ คนไทยด้วยกันที่ทหารมองว่าไม่มีความเป็นไทย (Thainess) และไม่สมาทานอุดมการณ์ราชาชาตินิยม ดังที่บทความของ Paul Chambers ชี้ให้เห็นอย่างชัดเจน

กล่าวโดยสรุป ตราบใดที่กองทัพพม่าและกองทัพไทยยังเชื่อว่ามีภัยคุกคามต่อเอกภาพของชาติ (ตามคำนิยามว่าชาติคืออะไรที่ทหารถูกปลูกฝังมา) กองทัพก็จะไม่ถอยออกไปจากการเมือง และจะเข้ามาแทรกแซงการเมืองทันทีเมื่อเห็นว่าภัยคุกคามกำลังก่อตัวขึ้น

ประการที่สอง แต่ไม่ใช่แค่มิติอุดมการณ์เท่านั้นที่เป็นแรงผลักดันให้ทหารเข้ามาแทรกแซงทางการเมือง มิติของผลประโยชน์ก็สำคัญไม่น้อยไปกว่ากัน การศึกษาของนักวิชาการพม่าและไทย (Maung Aung Myoe และกานดา นาคน้อย) ชี้ให้เห็นว่าทั้งกองทัพพม่าและไทยเข้าไปพัวพันกับธุรกิจหลายประเภทที่ไม่ได้เกี่ยวข้องกับภารกิจด้านความมั่นคงแต่อย่างใด เช่น ธุรกิจธนาคารและการเงิน วิทยุและโทรทัศน์ ก่อสร้าง โรงพยาบาล เหมือง อุตสาหกรรม โรงแรม อสังหาริมทรัพย์ แอลกอฮอล์ สนามกอล์ฟ ฯลฯ (โดยยังไม่ได้กล่าวถึงธุรกิจสีเทาและธุรกิจใต้ดินที่มีผู้อื่นศึกษาไว้) ทั้งนี้ต้องกล่าวไว้ด้วยว่า การที่กองทัพเข้าไปทำธุรกิจและมีผลประโยชน์ในภาคเศรษฐกิจที่ไม่เกี่ยวข้องกับภารกิจปกป้องประเทศนั้นเป็นเรื่องปรกติและผิดหลักปฏิบัติสากลของกองทัพทั่วโลก 

อาณาจักรทางธุรกิจเหล่านี้ทำหน้าที่เป็นแหล่งรายได้ (นอกงบประมาณปรกติ) ที่สำคัญให้กับบรรดาผู้นำกองทัพทั้งหลาย เป็นบ่อเกิดของระบบอุปถัมภ์ และการคอร์รัปชั่นที่ไม่ถูกตรวจสอบ ในกรณีของไทย มีความพยายามที่จะตรวจสอบและตั้งคำถามถึงประเด็นนี้มากขึ้นในระยะหลัง แต่ก็ยังไม่สามารถนำไปสู่การปฏิรูปกองทัพได้สำเร็จ

ในกรณีพม่านั้น เมื่อเปรียบเทียบกับไทยแล้ว ถือได้ว่าอาณาจักรธุรกิจของกองทัพพม่าใหญ่โตกว้างขวางกว่าของกองทัพไทยอย่างมาก และถือเป็นเรื่องอันตรายอย่างมากสำหรับสื่อและประชาชนพม่าที่จะตั้งคำถามและวิพากษ์วิจารณ์ผลประโยชน์ตรงนี้ขององทัพ

กองทัพเป็นเจ้าของบรรษัทขนาดใหญ่ที่ครอบคลุมกิจการผูกขาดหลายประเภท ขูดรีดทรัพยากรธรรมชาติ ใช้แรงงานอย่างไม่เป็นธรรม และใช้อำนาจปกป้องธุรกิจของตนจากการแข่งขัน ทำให้กองทัพมีสถานะเป็น “ผู้เล่น” หลักสำคัญของระบบเศรษฐกิจพม่า พล.อ.มิน อ่อง ลาย ซึ่งเป็นผู้นำที่มีอำนาจสูงสุดและก่อการรัฐประหารยึดอำนาจจากรัฐบาลพลเรือนของอองซานซูจีเมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา ก็เป็นนายพลที่มีความมั่งคั่งร่ำรวยมหาศาล ผู้เชี่ยวชาญการเมืองพม่าจำนวนมากเชื่อว่าสาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้นายพลผู้นี้ตัดสินใจทำรัฐประหาร ก็คือ เพื่อรวบอำนาจและปกป้องผลประโยชน์มหาศาลของกองทัพและของครอบครัวของตน

ประการที่สาม ในมิติของการรักษาและสืบทอดอำนาจของกองทัพผ่านการเลือกตั้งในยุคปัจจุบัน พบว่ากองทัพไทยกลับมีความเชี่ยวชาญมากกว่ากองทัพพม่า เพราะเมื่อดูผลการเลือกตั้งจะพบว่าพรรคที่กองทัพพม่าสนับสนุนและจัดตั้งขึ้นอย่างพรรค USDP (Union Solidarity and Development) ทำผลงานได้ย่ำแย่อย่างมากในการเลือกตั้ง โดยพ่ายแพ้แก่พรรค NLD (National League for Democracy) ของอองซานซูจีทั้งในการเลือกตั้งปีค.ศ. 2015 และ 2020 อย่างราบคาบ จนทำให้กองทัพรู้สึกสูญเสียการควบคุมทางการเมือง จนตัดสินใจทำรัฐประหารล้มผลการเลือกตั้ง

ในขณะที่กองทัพไทยนั้น ถึงแม้จะไม่ได้มีทักษะที่เก่งกาจเชี่ยวชาญในการทำพรรคการเมืองและชนะเลือกตั้งอย่างถล่มทลาย แต่ผลงานของพรรคพลังประชารัฐก็ต้องถือว่าดีกว่าพรรค USDP มาก แม้ว่าจะชนะเลือกตั้งมาเป็นอันดับ 2 แต่ก็สามารถใช้ “กำลังภายใน” และข้อได้เปรียบจากรัฐธรรมนูญจนทำให้จัดตั้งรัฐบาลได้สำเร็จ ซึ่งปัจจัยความต่างสำคัญคือ นายพลไทยสามารถหว่านล้อมชักจูงและดึงนักการเมืองพลเรือน (กระทั่งจากฝ่ายตรงข้าม) มาเป็นพวกและช่วยขับเคลื่อนพรรคได้ ในขณะที่ของพม่านั้น ยังจัดตั้งพรรคแบบ “พรรคทหารคลาสสิค” ที่เอาอดีตนายพลและพลทหารมาเป็นผู้นำและสมาชิกพรรค ซึ่งกองทัพไทยก็เคยทำเช่นนั้นและล้มเหลวมาก่อน จนเรียนรู้และปรับตัวในยุคปัจจุบัน ฉะนั้น กองทัพพม่าอาจจะต้องมาเรียนรู้จากกองทัพไทยในเรื่องนี้

ประการสุดท้าย ในบทสรุปของหนังสือเล่มนี้ Robert Taylor นักวิชาการที่มีชื่อเสียงอย่างมากเกี่ยวกับเอเชียตะวันออกเฉียงใต้กล่าวสรุปรวบยอดไว้ว่า ในทัศนะของเขา

“ทหารพม่าควบคุมการเมือง ส่วนทหารไทยนั้นแค่เล่นการเมือง”

เพราะทหารพม่านั้นเป็นผู้ปกครองรัฐ ดำรงสถานะเป็นเสาหลักของชาติ อยู่บนยอดของปิรามิดของโครงสร้างทางการเมือง ทั้งนายพลและพลทหารรับใช้ผลประโยชน์ของกองทัพและมีความจงรักภักดีสูงสุดต่อกองทัพเหนือองค์กรอื่นใด ฉะนั้นเมื่อกองทัพยึดอำนาจ จึงปกครองแบบเบ็ดเสร็จเด็ดขาด อยู่ในอำนาจนาน และกำหนดทิศทางทางการเมืองเอง เพราะไม่ต้องต่อรองกับใคร (การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองหลังปีค.ศ. 2010 ก็เกิดจากกองทัพเป็นคนริเริ่มเอง) ดังจะเห็นได้ว่ากองทัพพม่าทำรัฐประหารแค่ 3 ครั้งเท่านั้นในประวัติศาสตร์ ไม่ได้ทำรัฐประหารบ่อยและไม่ได้ฉีกรัฐธรรมนูญมากเท่ากับกองทัพไทย  

อย่างไรก็ตาม หนังสือเล่มนี้ตีพิมพ์ออกมาก่อนที่จะเกิดการรัฐประหารครั้งล่าสุด ซึ่งกองทัพพม่ากำลังเผชิญแรงต่อต้านอย่างเข้มแข็งจากประชาชนในประเทศและประชาคมระหว่างประเทศในระดับที่ไม่เคยเจอมาก่อน เราจึงต้องจับตาดูต่อไปว่ากองทัพพม่ายังจะสามารถ “ควบคุม” การเมืองได้แบบที่เคยทำในการรัฐประหาร 2 ครั้งก่อน หรือจะสูญเสียการควบคุมและถูกบีบให้ต้องปรับเปลี่ยนบทบาท ประวัติศาสตร์พม่ากำลังอยู่ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อที่ต้องเฝ้าสังเกตการณ์แบบไม่กะพริบตา  

ภาพ: STR / AFP