ในความเคลื่อนไหว
รศ.ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ
ในตอนที่แล้ว ผมเขียนถึงประเด็นสำคัญจากหนังสือเนื้อในระบอบถนอม ที่เป็นผลงานการค้นคว้าโดยอาจารย์ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์ ไปแล้ว 3 ประเด็นว่าด้วยรอยต่อที่ไม่แนบสนิทระหวางรัฐบาลของสองนายพล คือ สฤษดิ์ ธนะรัชต์กับถนอม กิตติขจร ประเด็นความไม่เป็นเอกภาพในกองทัพ และประเด็นคณะรัฐประหารกับการสืบทอดอำนาจผ่านการเลือกตั้ง ในตอนที่สองซึ่งเป็นตอนจบนี้จะว่าด้วยประเด็นอื่น ๆ ที่เหลืออีก 4 ประเด็นด้วยกัน
ประเด็นที่ 4 บทบาทของฝ่ายตุลาการกับระบอบรัฐประหาร งานศึกษาชิ้นนี้ชี้ให้เราเห็นว่าระบอบเผด็จการทหารสมัยถนอมครองอำนาจได้ยาวนานเพราะมีกลไกกองทัพและระบบราชการเป็นแขนขาสำคัญในการค้ำจุนอำนาจและขับเคลื่อนงานของรัฐบาล แต่คนอีกกลุ่มหนึ่งที่ผมสนใจเป็นพิเศษ แม้ว่าอาจารย์ธำรงศักดิ์ไม่ได้จงใจที่จะแยกกลุ่มนี้ออกมาศึกษาเป็นพิเศษก็ตาม กลุ่มนั้นก็คือ นักกฎหมายและผู้พิพากษาในระบบตุลาการ ในยุควิกฤตการเมืองเสื้อสีตั้งแต่ปี 2548 จนถึงปัจจุบัน นักวิชาการและภาคประชาชนชี้ให้เห็นปัญหาของการที่ฝ่ายตุลาการถูกใช้เป็นเครื่องมือเพื่อรับใช้อำนาจ ปัญหาการบังคับใช้กฎหมายในลักษณะสองมาตรฐาน และการตีความกฎหมายที่ขาดหลักนิติรัฐเพื่อกลั่นแกล้งฝ่ายที่ผู้มีอำนาจรัฐมองว่าเป็นปฏิปักษ์ รวมถึงปัญหา “บทบาทของเนติบริกร” ที่บิดเบือนหลักกฎหมายเข้าข้างผู้มีอำนาจจนทำให้บทบาทของนักกฎหมายถูกตั้งคำถามจนนำไปสู่วิกฤตศรัทธา
ต่อเมื่อมาอ่านหนังสือเรื่องเนื้อในระบอบถนอม ผมจึงเข้าใจว่าปัญหาที่ฝ่ายตุลาการถูกดึงเข้ามาเกี่ยวข้องกับการเมืองและถูกใช้เป็นเครื่องมือให้ความชอบธรรมกับระบอบอำนาจนิยมนั้นมีมานานแล้ว ในยุคถนอมต้องถือว่าชัดเจนทีเดียว โดยเฉพาะบทบาทของนักนิติศาสตร์ระดับนำที่ใช้สถานะอันน่าเชื่อถือของตนมาตีความกฎหมายและสร้างหลักการทางการปกครองที่กลับดำเป็นขาว ตีความกฎหมายรองรับการกระทำที่ผิดกฎหมายให้กลายเป็นสิ่งที่ถูก ทั้งยังทำให้ภาวะไม่เป็นประชาธิปไตยกลายเป็นภาวะปรกติที่มีความชอบธรรม (politics of legitimacy) เริ่มตั้งแต่การรับรองให้การทำรัฐประหารของทั้งจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และการรัฐประหารตนเองของถนอม (ในปี 2514) เป็นสิ่งที่ถูกต้องชอบธรรม
เมื่อยึดอำนาจสำเร็จแล้ว คณะรัฐประหารถูกรับรองจากฝ่ายตุลาการให้กลายเป็นรัฏฐาธิปัตย์ที่สามารถออกคำสั่งและใช้อำนาจปกครองข้าราชการและควบคุมประชาชนได้
บทบาทอีกประการหนึ่งของนักกฎหมายคือ การออกแบบกติกาการปกครองให้ผู้นำรัฐประหารสามารถรวบอำนาจอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดและละเมิดสิทธิพลเมืองได้โดยไม่ผิดกฎหมาย เช่น บทบาทของพระยาอรรถการีนิพนธ์ที่ร่างมาตรา 17 อันอื้อฉาวให้จอมพลสฤษดิ์ (ต้นแบบของมาตรา 44 ในสมัยคณะรัฐประหารคสช.) ซึ่งทำให้สฤษดิ์และถนอมสามารถสั่งประหารชีวิตคนได้โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการยุติธรรมตามขั้นตอนปรกติ พระยาอรรถการีนิพน์ยังมีบทบาทสำคัญในการทำหน้าที่เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมให้รัฐบาลทหาร นอกจากนั้นยังมีนักกฎหมายอีกหลายคนที่ใช้ความรู้ทางกฎหมายของตนในการร่างรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นประชาธิปไตย ร่างประกาศคณะปฏิวัติและกฎหมายต่าง ๆ ให้รัฐบาลเผด็จการทหาร
ปรากฏการณ์ที่น่าสนใจคือ ในช่วง 2-3 ปีก่อนการเคลื่อนไหวบนท้องถนนของนักศึกษาในเหตุการณ์ 14 ตุลาฯ เราเริ่มเห็นความพยายามของชนชั้นนำสองกลุ่มที่ต่างฝ่ายต่างต้องการเข้ามามีอำนาจเหนือฝ่ายตุลาการได้แก่ผู้นำกองทัพและเครือข่ายราชสำนัก การช่วงชิงฝ่ายตุลาการและนักนิติศาสตร์ไปอยู่ภายใต้เครือข่ายการเมืองของชนชั้นนำทั้งสองกลุ่มนี้เป็นปรากฏการณ์ทางการเมืองที่มีนัยสำคัญยิ่งต่อความแย้งทางการเมืองในยุคหลัง 14 ตุลาฯ โดยเฉพาะในยุคปัจจุบันที่ฝ่ายตุลาการเข้ามามีบทบาททางการเมืองอย่างสูงในการเปลี่ยนดุลอำนาจทางการเมืองผ่านการยุบพรรคการเมือง ตัดสิทธิผู้สมัคร ตีความว่าการกระทำของรัฐบาลหรือนโยบายใดขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ รวมถึงบทบาทในการบังคับใช้กฎหมายอาญาที่ปกป้องผู้มีอำนาจรัฐและลิดรอนสิทธิเสรีภาพในการแสดงออกของประชาชน
ก่อนหน้านี้ การเมืองของการช่วงชิงฝ่ายตุลาการในช่วงก่อน 14 ตุลาฯ เป็นสิ่งที่ถูกมองข้ามไป แทบไม่เคยมีงานศึกษาทางวิชาการในประเด็นนี้มาก่อน หนังสือของอาจารย์ธำรงศักดิ์ช่วยชี้ให้เห็นประเด็นนี้ บทบาทของสัญญา ธรรมศักดิ์ ประกอบ หุตะสิงห์ และนักนิติศาสตร์จำนวนหนึ่งที่เริ่มแสดงบทบาทและท่าทีที่วิพากษ์วิจารณ์หรือแย้งรัฐบาลถนอมมากขึ้นในช่วงทศวรรษ 2500-2510 โดยในช่วงเวลานี้มีการเคลื่อนย้ายของเครือข่ายผู้พิพากษาและนักวิชาการด้านนิติศาสตร์ชั้นนำจากการเป็นส่วนหนึ่งของเครือข่ายอำนาจของรัฐบาลทหารมาอยู่ในเครือข่ายรอยัลลิสต์
การเมืองของการช่วงชิงฝ่ายตุลาการโดยชนชั้นนำนี้ทำให้เราต้อง “อ่าน” เหตุการณ์ประวัติศาสตร์สำคัญในปี 2515 ที่มักถูกมองว่าเป็นหมุดหมายของการต่อสู้กับระบอบเผด็จการทหารเสียใหม่ นั่นคือ กรณีที่ถูกเรียกว่า “กฎหมายโบว์ดำ” ที่ฝ่ายตุลาการลุกขึ้นมาคัดค้านประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 299 ของรัฐบาลถนอม ซึ่งนักศึกษาออกมาประท้วงรัฐบาลถนอมและแสดงจุดยืนสนับสนุนฝ่ายตุลาการในความขัดแย้งครั้งนี้ด้วย โดยนักศึกษาและผู้พิพากษาโจมตีว่ากฎหมายฉบับนี้เป็นความพยายามของรัฐบาลทหารที่จะแทรกแซงฝ่ายตุลาการ ทั้งนี้ ในหลวงรัชกาลที่ 9 ทรงออกมาแสดงความเห็นคัดค้านกฎหมายฉบับนี้เช่นกัน อย่างไรก็ตามหนังสือเนื้อในระบอบถนอมชวนให้เราตีความเหตุการณ์ในอีกมิติหนึ่งที่เหนือไปจากเรื่องความเป็นอิสระของฝ่ายตุลาการ แต่เป็นการขับเคี่ยวกันระหว่างเครือข่ายทหารภายใต้การนำของถนอม-ประภาสกับเครือข่ายราชสำนักในการดึงฝ่ายตุลาการมาเป็นพวก
ประเด็นที่ 5 บทบาทของปัญญาชนฝ่ายอนุรักษนิยมและชนชั้นนำในมหาวิทยาลัยต่อระบอบทหาร ในช่วง 5-6 ปีก่อน 14 ตุลาฯ เราเห็นการเคลื่อนไหวคัดค้านรัฐบาลทหารที่ก่อตัวในรั้วมหาวิทยาลัยนำโดยนิสิตนักศึกษาโดยมุ่งไปที่ปัญหาคอร์รัปชันและการลิดรอนสิทธิเสรีภาพ ในขณะเดียวกันมีเริ่มปรากฎความเคลื่อนไหวคู่ขนานจากคนอีกกลุ่มหนึ่งที่ออกมาวิจารณ์รัฐบาลทหาร นั่นคือ ปัญญาชนอนุรักษนิยมเช่น ควง อภัยวงศ์ อดีตนายกรัฐมนตรีและหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ที่ออกมาเสนอความเห็นในเดือนกุมภาพันธ์ 2509 ว่าหากรัฐบาลถนอมยังไม่ยอมประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ก็ควรมีการ “ถวายอำนาจคืนในหลวง” เพราะในหลวงนั้น “ประชาชนถือว่าเป็นเจ้าชีวิต จะดีกว่าอยู่กันอย่างครึ่งน้ำครึ่งบก” แนวคิดเรื่องการถวายอำนาจคืนในหลวงที่จุดประเด็นโดยควงนี้ได้รับการตอบรับจากสื่อมวลชนและปัญญาชนบางกลุ่ม นอกจากควง เรายังเห็นบทบาทของ มรว.คึกฤทธิ์ ปราโมช เจ้าของหนังสือพิมพ์สยามรัฐ ที่ใช้พื้นที่สื่อของตนวิจารณ์รัฐบาลถนอมมากขึ้นหลังการเลือกตั้งปี 2512 (ทั้งที่ก่อนหน้านั้นคึกฤทธิ์ได้รับแต่งตั้งจากถนอมให้เป็น สว.)
ในช่วงพ.ศ. 2513-2514 ยังเกิดปรากฏการณ์ที่น่าสนใจและสำคัญ คือ เครือข่ายรอยัลลิสต์เข้ามาดำรงตำแหน่งเป็นอธิการบดีมหาวิทยาลัยชั้นนำแทนที่ผู้นำทหาร จากที่ช่วงแรกของรัฐบาลถนอม ผู้นำทหารอย่างถนอมและประภาสจะเข้ามาดำรงตำแหน่งเป็นผู้บริหารมหาวิทยาลัยเองเพื่อคุมและกำราบนักศึกษาและอาจารย์ แต่ก่อน 14 ตุลาฯ สัก 2-3 ปี อธิการบดีมหาวิทยาลัยถูกแต่งตั้งจากคนในเครือข่ายอนุรักษนิยม เช่น สัญญา ธรรมศักดิ์ มาดำรงตำแหน่งอธิการบดีธรรมศาสตร์ (2514-2516) โดยที่เป็นองคมนตรีควบคู่ไปด้วย (ซึ่งในการหยั่งเสียงประชาคมธรรมศาสตร์ครั้งนั้น ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ได้รับคะแนนเสียงมากที่สุด แต่ไม่ถูกเลือกให้เป็นอธิการบดีเนื่องจากถูกมองจากชนชั้นนำว่ามีความคิดหัวก้าวหน้ามากเกินไป)
การเคลื่อนไหวต่อต้านระบอบเผด็จการทหารของถนอม-ประภาสจึงมีความซับซ้อนมากกว่าที่จะมองในมิติเดียว ในขณะที่นักศึกษา ปัญญาชนหัวก้าวหน้า และประชาชนทั่วไปเคลื่อนไหวคัดค้านรัฐบาลถนอมเพราะมุ่งมาดปรารถนาอย่างแรงกล้าที่อยากเปลี่ยนประเทศให้เป็นประชาธิปไตย ก็ปรากฎว่ามีความเคลื่อนไหวจากพลังทางการเมืองฝ่ายรอยัลลิสต์ที่อิงกระแสนักศึกษาและประชาชนขนาบข้างไปด้วย โดยไม่ได้มีเป้าหมายหลักในการสร้างประชาธิปไตย แต่ต้องการลดทอนอำนาจของฝ่ายทหารและสร้างพระราชอำนาจนำขึ้นมาแทนที่
ประเด็นที่ 6 บทบาทของกลุ่มทุนและนักธุรกิจในการค้ำจุนระบอบเผด็จการในสังคมไทย ประเด็นนี้อยู่นอกเหนือขอบเขตการศึกษาของหนังสือเนื้อในระบอบถนอม แต่เป็นประเด็นที่ผมอยากตั้งข้อสังเกตไว้และเชื้อเชิญให้มีผู้มาศึกษาค้นคว้าอย่างละเอียดรอบด้านในอนาคต งานศึกษาของอาจารย์ธำรงศักดิ์ทำให้เราเห็นบทบาทของคนหลากหลายกลุ่มที่มีส่วนร่วมในการสนับสนุน ค้ำจุน และขับเคลื่อนระบอบเผด็จการให้ดำรงอยู่อย่างต่อเนื่องในสังคมไทย รวมถึงบทบาทของสหรัฐฯ ซึ่งเป็นมหาอำนาจที่เข้ามามีบทบาทอย่างสูงในการเมืองไทยในยุคสมัยสงครามเย็น แต่ช่วงเวลาดังกล่าวที่ประเทศไทยตกอยู่ภายใต้การครอบงำของระบอบอำนาจนิยมทหาร ก็เป็นช่วงเวลาเดียวกับที่เราเร่งรัดการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างขนานใหญ่ นำไปสู่การขยายตัวของภาคธุรกิจเอกชน กลุ่มอาชีพใหม่ ๆ และชนชั้นกลางอย่างรวดเร็ว เรายังมีความรู้น้อยมากว่าในยุคนี้กลุ่มทุนขนาดใหญ่ที่เติบโตขึ้นมาจากนโยบายการพัฒนาของรัฐ มีบทบาททางการเมืองอย่างไรบ้างในการสนับสนุนระบอบเผด็จการทหารให้มีเสถียรภาพ รวมถึงบทบาทของกลุ่มทุนในช่วงที่นักศึกษาประท้วงรัฐบาลตอน 14 ตุลาฯ นับเป็นจิ๊กซอว์สำคัญที่ยังขาดหายไป หากมีการศึกษาวิจัยอย่างเป็นระบบจะทำให้เราต่อภาพประวัติศาสตร์ในยุคนี้ได้อย่างสมบูรณ์ขึ้น
ประเด็นที่ 7 การเมืองเรื่องการออกแบบกติกา (politics of institutional design) บทเรียนจากรัฐบาลถนอมทำให้เราเข้าใจว่ารัฐธรมนูญมีความสำคัญต่อการรักษาและสืบทอดอำนาจของระบอบเผด็จการเป็นอย่างยิ่ง หากเลือกได้ คณะรัฐประหารทุกชุดย่อมอยากที่จะปกครองโดยไม่ต้องมีรัฐธรรมนูญฉบับถาวร เพราะจะทำให้สามารถใช้อำนาจได้เบ็ดเสร็จเด็ดขาดผ่านคำสั่งและประกาศของคณะปฏิวัติ เราจึงเห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับ 2511 ใช้เวลาร่างยาวนานถึง 11 ปี ทั้งที่หากดูกระบวนการจริง ๆ แล้ว สามารถร่างเสร็จภายในเวลาแค่ 1 ปีเท่านั้น กรรมการร่างรัฐธรรมนูญที่รัฐบาลตั้งขึ้นแทบไม่มีการเรียกประชุม กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญจึงเป็นกระบวนการประวิงเวลาเพื่อยืดอายุการครองอำนาจเบ็ดเสร็จของคณะรัฐประหารให้ยาวนานที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ แต่เมื่อแรงกดดันจากภายนอกและภายในบีบให้รัฐบาลทหารต้องประกาศใช้รัฐธรรมนูญ เนื้อหาของกติกาก็จะถูกออกแบบมาอย่างรัดกุมเพื่อค้ำจุนอำนาจของฝ่ายคณะรัฐประหาร ฉะนั้น ระบอบอำนาจนิยมของไทยมิได้ใช้แค่เครื่องมือด้านความรุนแรงและกำลังบังคับ (coercive force) ในการครองอำนาจ แต่ใช้การออกแบบกติกาและสร้างสถาบันทางการเมืองขึ้นมาเป็นฐานค้ำจุนอำนาจเสมอ
บทเรียนนี้สำคัญต่อการเมืองปัจจุบัน เพราะการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยจะไม่มีวันเกิดขึ้นได้สำเร็จ หากเราไม่แก้ไขกติกาที่เป็นมรดกตกทอดจากระบอบรัฐประหาร เพราะแม้ตัวผู้นำรัฐประหารจะลงจากอำนาจที่เป็นทางการไปแล้ว มรดกตกค้างของกติกาที่ไม่เป็นประชาธิปไตยยังคงอยู่อย่างมั่นคง และทำหน้าที่เป็นอุปสรรคขัดขวางการสร้างประชาธิปไตยที่ประชาชนมีอำนาจในการกำหนดทิศทางของประเทศอย่างแท้จริง
บทความที่เกี่ยวข้อง
Author
