17 ปีที่หมอกควันฝุ่นพิษยังคละคลุ้ง และนโยบายยังพร่าเลือน
ตั้งแต่ปี 2563 จนถึงปัจจุบัน ประเทศไทยมีร่างกฎหมายที่เกี่ยวกับอากาศสะอาดค้างเติ่งอยู่บนสภาอยู่หลายฉบับ อาทิ ร่าง พ.ร.บ. กำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพแบบบูรณาการ โดยเครือข่ายอากาศสะอาด ร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาดเพื่อสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน โดยนายจุลพันธ์ อมรวิวัฒน์และคณะจากพรรคเพื่อไทย หรือกระทั่งร่าง พ.ร.บ. ฝุ่นพิษและการก่อมลพิษข้ามแดน ของพรรคก้าวไกล และร่าง พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ โดยนางสาววทันยา บุนนาค จากพรรคประชาธิปัตย์ ที่เพิ่งยื่นร่างดังกล่าวต่อสภาฯ เมื่อวันที่ 13 และ 14 ธันวาคม พ.ศ. 2566 ตามลำดับ
แต่เมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายนที่ผ่านมา โอกาสที่เราจะได้สูดอากาศสะอาดอย่างเต็มปอดก็มาถึง เพราะคณะรัฐมนตรีได้มีมติอนุมัติหลักการของ ร่าง พ.ร.บ. บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด ของคณะทำงานขับเคลื่อนร่างกฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาดที่นำโดย บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์
แม้เป็นก้าวใหม่ที่สำคัญของอากาศสะอาด แต่ก็ยังเต็มไปด้วยความท้าทายหลายมิติ
“มันเป็นกฎหมายฉบับแรก ที่มีคณะกรรมการมาจากส่วนที่เราสรุปว่าเป็นแหล่งกำเนิดฝุ่น มาเป็นกรรมการบอร์ดใหญ่ มันจึงเป็นความใหม่และซับซ้อนพอสมควร ”
ปัญหาหลักแรกในสายตาของ บัณรส บัวคลี่ คณะทำงานของสภาลมหายใจภาคเหนือ และหนึ่งในคณะทำงานขับเคลื่อนร่างกฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาด ที่ทำให้การบริหารจัดการภัยพิบัติในประเทศไทยแสนเชื่องช้า โดยเฉพาะการบริหารเรื่องฝุ่นควันที่มีแหล่งกำเนิดหลายแบบ และเชื่อมโยงหลายหน่วยงาน
โดยเฉพาะภาคเหนือที่มีปัญหาฝุ่นควันให้บริหารจัดการกว่า 2,000 กิโลเมตรตามเส้นแบ่งแผนที่ อีกทั้งยังต้องใช้กลไกที่มีอยู่เดิมข้ามไปจัดการฝุ่นควันที่เดินทางข้ามพรมแดนมาจากเพื่อนบ้าน
ภาคอุตสาหกรรมอ้อยน้ำตาลที่มีโครงสร้างกฎหมายเฉพาะ ภาคการเกษตรที่ตัวแปรแตกต่างไปตามบริบทของแต่ละพื้นที่ กระทั่งภาคไฟป่าแปลงใหญ่ทั้งป่าสงวน ป่าอนุรักษ์ หรือพื้นที่ป่าพิเศษที่อยู่ไกลเกินอำนาจรัฐ และกระจัดกระจายอยู่ทั้งในเหนือ กลาง อีสาน “เพราะมันอยู่เหนือสุดของป่า อยู่ไกลอำนาจผู้ว่า เป็นพื้นที่ที่ไม่มีอำนาจรัฐเข้าไป เพราะว่าพอเลยจากจุดตรงนั้นอีกสองร้อยกิโล ไม่มีใครเข้าไปยกเว้นพรานป่า เจ้าหน้าที่ก็ไม่ไป”
จากข้อมูลที่รวบรวมโดยดาวเทียมจิสด้าระหว่างปี 2553 – 2563 พบพื้นที่เผาไหม้ในพื้นที่ป่ากว่า 64.9% คิดเป็น 6,369,205 ไร่ และกว่า 32% เป็นพื้นที่เกษตรกรรม อาทิ ข้าวโพดและไร่หมุนเวียน (1,417,480 ไร่) นาข้าว (1,059,226 ไร่) อ้อย (219,805 ไร่) และเกษตรอื่น ๆ (636,125 ไร่)
ทว่าในรายงานสถานการณ์ไฟป่าและการดำเนินงานป้องกันและแก้ไขปัญหาไฟป่าและฝุ่นควัน PM2.5 พ.ศ. 2566 ของกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช เมื่อ 26 กันยายน พ.ศ. 2566 ระบุว่า ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม พ.ศ. 2565 – 31 พฤษภาคม พ.ศ. 2566 พบจุดความร้อนที่เกิดขึ้นจากการเผาทั้งในป่าอนุรักษ์และป่าสงวนฯ กว่า 119,833 จุด หรือเพิ่มขึ้นเป็น 69.33%
จากข้อมูลที่มหาศาลและมีการเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอด บัณรสจึงย้ำว่าการแก้ปัญหาฝุ่นพิษควันจำต้องมองทั้งภาพใหญ่ของประเทศ เพื่อให้เห็นว่าเงื่อนไขสำคัญจะทำให้อากาศสะอาดเกิดขึ้นจริง คือพัฒนากลไกทางกฎหมายเพื่อการยกระดับมาตรฐานการผลิต ทั้งภาคอุตสาหกรรมและเกษตร ขณะเดียวกันการกระจายอำนาจสู่ป่า เพื่อให้เกิดการมีส่วนร่วมของชุมชนและท้องถิ่นอย่างแท้จริง
“เราสรุปว่าแหล่งกำเนิดของเรามันครอบคลุมกว่า 80 – 90% ของกิจกรรมที่เรามีอยู่ พ.ร.บ.นี้มันจึงไม่ใช่เรื่องของการจัดตั้งตำรวจมลพิษขึ้นมาจัดการ แต่ต้องเป็นการบูรณาการ เอาผู้เล่นทั้งหมดมาเพิ่มหมวกใบใหม่ขึ้นมา หมวกใบนั้นก็คือ หมวกอากาศสะอาด”
บัณรส บัวคลี่
ไฟป่า – ปลาตัวใหญ่ในแปลงไฟที่ต้องจัดการ
“รัฐบาลเราไม่ยอมรับว่าพื้นที่บ้านตัวเองเป็นแหล่งกำเนิดใหญ่”
แม้ในแผนปฏิบัติการขับเคลื่อน “การแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง” ปี พ.ศ. 2562 จะระบุแหล่งกำเนิดที่จะใกล้เคียงกับที่ผู้เขียนยกตัวอย่างไปข้างต้น ทว่าบัณรสได้ชี้ให้เห็นว่าในแผนปฏิบัติดังกล่าว มุ่งเห็นปัญหาฝุ่นของภาคเหนือในการเผาภาคการเกษตรเป็นหลัก และไม่เจาะจงให้ชัดว่าไฟจำนวนมากเกิดขึ้นในป่าของรัฐ ส่งผลให้ที่ผ่านมาไม่มีนโยบายที่จริงจังในพื้นที่ป่า ที่เรียกได้ว่าเรื้อรังที่สุดของปัญหาฝุ่นควัน
11 ไฟแปลงใหญ่ คือ พื้นที่ป่าที่เกิดการเผาไหม้ซ้ำซากมากกว่า 5 ครั้งในรอบ 10 ปี และกินอาณาบริเวณมากกว่า 1 แสนไร่ ได้แก่
ป่าสาละวิน – มีพื้นที่ป่า 1,047,825 ไร่ พบพื้นที่เผาไหม้ 515,075 ไร่
ป่าแม่ปิง – มีพื้นที่ป่า 627,346 ไร่ พบพื้นที่เผาไหม้ 281,840 ไร่
ป่าลุ่มน้ำปาย – มีพื้นที่ป่า 735,085 ไร่ พบพื้นที่เผาไหม้ 212,264 ไร่
ป่าแม่ตื่น – มีพื้นที่ป่า 733,125 ไร่ พบพื้นที่เผาไหม้ 181,826 ไร่
ป่าเขื่อนศรีนครินทร์ – พบพื้นที่เผาไหม้ 166,689 ไร่
ป่าออบหลวง – มีพื้นที่ป่า 345,625 ไร่ พบพื้นที่เผาไหม้ 148,968 ไร่
ป่าอมก๋อย – มีพื้นที่ป่า 765,000 ไร่ พบพื้นที่เผาไหม้ 118,206 ไร่
ป่าแม่วะ – มีพื้นที่ป่า 364,173 ไร่ พบพื้นที่เผาไหม้ 112,691 ไร่
ป่าห้วยน้ำดัง – มีพื้นที่ป่า 782,575 ไร่ พบพื้นที่เผาไหม้ 103,456 ไร่
ป่าห้วยขาแข้ง – มีพื้นที่ป่า 1,737,587 ไร่ พบพื้นที่เผาไหม้ 102,074 ไร่
ป่าศรีน่าน – มีพื้นที่ป่า 640,237 ไร่ พบพื้นที่เผาไหม้ 100,953 ไร่
บัณรสอธิบายเพิ่มว่า ปัจจุบันป่าในประเทศที่ ‘ไม่รุงรัง’ นั้นแทบไม่เหลือแล้ว ซึ่งความรุงรังที่ว่า หมายถึงป่าที่ไปคาบเกี่ยวกับชุมชนหรือชุมชนใช้ป่าที่ดำรงชีวิต เขายกตัวอย่างที่จังหวัดแม่ฮ่องสอนที่การใช้ไฟในการล่าสัตว์ในป่าของคนป่า และการเผาเพื่อหาของป่า
หรือกระทั่ง ‘ป่าลับแล’ ที่อยู่นอกเหนือสายตาของรัฐ เขาเล่าให้ฟังถึงป่าที่เพิ่งได้ไปลงพื้นที่สำรวจ ระยะทางกว่า 95 กิโลเมตร องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นสุดท้ายที่เจอคือตอน 45 กิโลเมตรแรก แต่เลยจากนั้นไปก็เป็นเขตลับแล ที่แม้แต่เจ้าหน้าที่ของ อปท. ก็ไม่เคยเข้าไปถึง ก็จะมีแต่พรานป่าที่ใช้ชีวิตอยู่พื้นที่นั้น ซึ่งก็อาศัยการเผาป่าในการถางทางเดินหรือหาของป่า
“ซึ่งปีนี้เป็นปีแรก ที่เจ้าของป่ายอมรับว่าตัวเองนั่งทับสิ่งที่เป็นมลพิษใหญ่อยู่ ยอมรับว่าจะยกระดับให้มันดีขึ้น จึงเกิดนโยบายไฟแปลงใหญ่” ความตั้งใจมาแล้ว แต่ก็ยังมีความท้าทายในเรื่องการจัดการกับชุมชน บัณรสเปรยว่ามีเพียง 20 – 30% ของอุทยานที่เขารู้จักที่สามารถคุยกับชุมชนในเรื่องการบริหารจัดการการใช้ไฟได้
“สิทธิมันมีหลายระดับและซับซ้อน แต่สิทธิที่ใหญ่ที่สุดคือสิทธิที่จะหายใจ ซึ่งมันครอบคลุมคนกว่า 70 – 80 ล้านคน รองลงมาคือสิทธิของคนที่จะทำมาหากิน เราต้องยอมรับว่าทุกคนเป็นคนปลดปล่อยมลพิษ ชนเผ่าที่ต้องเผา ทำการเกษตร ฉะนั้นเราต้องมาถกเถียงกันว่าสิทธิชุมชนในระดับใดที่พอเหมาะ”
ในหมวด 4 การลดและควบคุมมลพิษในอากาศจากแหล่งกำเนิดของร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ มาตรา 40 ระบุถึงการจัดทำระบบฐานข้อมูลคุณภาพอากาศแห่งชาติ ให้คณะกรรมการบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาดจัดทำข้อมูลที่ระบุแหล่งกำเนิดมลพิษในอากาศที่ตั้งอยู่ในระดับจังหวัด หรือระดับอำเภอไว้ในแผนที่ข้อมูลสารสนเทศของแต่ละจังหวัด รวมทั้งที่อยู่นอกราชอาณาจักร อาทิ แหล่งกำเนิดจากการเผาป่า พื้นที่เกษตร เผาในที่โล่ง ยานพาหนะ โรงงานอุตสาหกรรม หรือกระทั่งแหล่งกำเนิดมลพิษที่เกิดจากการประกอบกิจการ
และในมาตรา 47 ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจในการกำหนดมาตรา หลักเกณฑ์ วิธีการในการบริหารการเผา เพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหามลพิษที่จะเกิดขึ้น โดยให้สอดคล้องกับมาตรการของคณะอนุกรรมการวิชาการตามมาตรา 46
“สิทธิชุมชนมันเป็นเรื่องของการพัฒนาหรือสถาปนาขึ้นข้างนอกด้วย” บัณรสเสริมว่า แม้ขณะนี้มันจะยังเป็นหลักเกณฑ์กว้าง ๆ ที่นั่นก็หมายถึงการเปิดช่องให้บริหารสิทธิดังกล่าวได้ ขณะเดียวกัน ตอนนี้ความต้องการไม่ได้อยู่ที่ชาวบ้านหรือคนในชุมชนเท่านั้น เขาเล่าว่า ตั้งแต่ระบบตลาดได้ย่างกรายเข้าไปวางรากฐานในพื้นที่ป่า จากเดิมที่รอผลผลิตตามฤดูกาล กลายเป็นว่าต้องใช้วิธีการเผา เพื่อให้ผลผลิตเหล่านั้นออกมาพร้อมกัน เพื่อจะได้ลดต้นทุนการขนส่ง
แม้ พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 มาตรา 65 จะระบุว่าชาวบ้านสามารถเก็บหาของป่าหรือหากินในเขตป่าอนุรักษ์ได้ภายใต้เงื่อนไข เช่น เป็นบุคคลที่ได้รับอนุญาต เก็บในบริเวณที่ให้เก็บ เก็บในระยะเวลาที่เหมาะสม หรือเก็บเพื่อดำรงชีพ แต่หลายครั้งความต้องการกลับเพิ่มไม่สิ้นสุด
การหาจุดสมดุลระหว่างสิทธิชุมชน นโยบายรัฐ และระบบตลาด จึงเป็นจุดที่ยังต้องพัฒนาต่อไป
“คำว่า ไฟจำเป็น มันไม่เหมือนกัน ชาวบ้านอาจมองว่าคุ้มเมื่อแลกกับสัตว์สองสามตัว อย่างเราก็อาจจะมองว่าแค่สัตว์สองสามตัว ไฟขนาดนี้ก็ไม่จำเป็น หรือในมุมกฎหมายคือไม่ได้เลย เพราะกฎหมายมันห้าม ตอนนี้มันจึงเป็นช่วงเปลี่ยนผ่านของระบบ พัฒนาระบบและเรียนรู้กันไป”
ด้านบัณฑูรเสริมว่า สำนักคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (สคทช.) ก็อยู่ในองค์ประกอบคณะกรรมการทั้งในชุดนโยบายและชุดบริหาร และมีความพยายามที่จะเร่งรัดเรื่องสิทธิในการใช้ประโยชน์ที่ดินที่มั่นคงของคนท้องถิ่น โดยเฉพาะในพื้นที่ป่าแปลงใหญ่ 11 แปลงและป่าสงวนฯ แต่ส่วนงานที่ล่าช้าคือ เรื่องของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและพัฒนาอาชีพ เพราะกลไกการอนุมัติล้วนมุ่งตรงเข้าส่วนกลาง
ฉะนั้น พ.ร.บ. ฉบับนี้จึงชัดเจนในเรื่องของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ผ่านการมีส่วนร่วมคณะกรรมการอากาศสะอาดจังหวัด ที่มีอำนาจเต็มในการบริหารจัดการฝุ่นที่เกิดในพื้นที่ที่ตนรับผิดชอบ ไม่ว่าจะเป็นการประกาศมาตรฐานคุณภาพอากาศในระดับจังหวัด การประกาศเขตเฝ้าระวังมลพิษ หรือแม้กระทั่งการกำหนดองค์ประกอบคณะกรรมการที่จะมีผู้แทนจากหน่วยงานใดบ้าง
“เราก็เพิ่งหารือกับกรรมการอุทยานว่า กิจกรรมบางอย่างให้อนุมัติในระดับสำนักงานภูมิภาค หรือหัวหน้าอุทยานได้ไหม ดีกว่าทุกอย่างต้องมากองที่ส่วนกลาง ไม่งั้นมันจะเป็นคอขวด ถ้าในระดับพื้นที่มี 10 โครงการ มันก็ไล่ดูได้ไม่นาน แต่ถ้ามากองที่ส่วนกลาง มันก็อาจจะเป็นหลัก 300 โครงการ”
ไฟเกษตร – เจตจำนงใหม่เพื่ออากาศสะอาด
“การเกษตรเป็นการเสริมให้ชีวิตของเราเติบโต แต่ช่วงหลังเราไม่ได้คิดถึงต้นทุนสุขภาพ หรือความเสียหาย ซึ่งหากไม่ได้รวม มันก็สามารถฉุดรั้งชีวิตของเราลงมาได้”
เมื่อการผลิตใดที่เดินทางมาถึงขั้นที่สร้างปัญหาให้กับสังคม การผลิตนั้นต้องเปลี่ยนแปลงและยกระดับ บัณรสชี้ให้เห็นว่า ห่วงโซ่การผลิตของไทยไม่ได้อยู่ในระดับ ‘ดั้งเดิม’ อีกแล้ว แต่กลับคาบเกี่ยวถึงปริมณฑลทั้งในและนอกประเทศ ฉะนั้นนโยบายภาคการเกษตรจำต้องมีพลังสามารถกำหนดวิธีการทางการเกษตร และกำหนดมาตรฐานในการนำเข้าและส่งออก
รายงานผลวิเคราะห์การเปลี่ยนแปลงพื้นที่ป่าไม้ ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์และจุดความร้อน ในอนุภูมิภาคลุ่มนํ้าโขง ปี 2564 – 2566: ความท้าทายของระบบตรวจสอบย้อนกลับของอุตสาหกรรมเนื้อสัตว์ ของกรีนพีซ ประเทศไทย ค้นพบว่า บนภาคเหนือตอนบนของไทยระหว่างปี พ.ศ. 2558 – 2566 มีเปลี่ยนแปลงพื้นที่ป่าไปเป็นพื้นที่ปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยในปี 2558 มีพื้นที่ป่าถูกเปลี่ยนเป็นไร่ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ 1,316,905 ไร่ ทว่าในปี 2566 กลับเพิ่มมากขึ้นถึง 2,924,188 ไร่ โดยกรีนพีซระบุว่า ปัจจุบันพื้นที่ปลูกข้าวโพดในประเทศไทยมี อยู่ราว 4,632,125 ไร่
เพราะความต้องการของภาคปศุสัตว์ ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์จึงกลายเป็นอุตสาหกรรมที่ขยายตัวอย่างรวดเร็วในระยะ 10 ปีที่ผ่านมา โดยข้อมูลจาก วัฒนศักย์ เสือเอี่ยม อธิบดีกรมการค้าภายใน กล่าวว่า ความต้องการข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในแต่ละปีมีสูงถึง 8.37 ล้านตัน แต่สามารถผลิตใน ประเทศได้เพียงปีละ 4.89 ล้านตันเท่านั้น ทำให้ส่วนที่ขาดต้องนำเข้าจากต่างประเทศ เป็นข้าวโพด 1.3 ล้านตัน และวัตถุดิบทดแทนอีก 2.15 ล้านตัน ซึ่งความต้องการที่มากแต่พื้นที่ผลิตไม่เพียงพอ ก็ส่งผลให้เกิดการลงทุนข้าวโพดข้ามแดนของกลุ่มบริษัทยักษ์ใหญ่ด้วย
ขณะที่กติกาของโลกใหม่ก็ขยับเคลื่อนรุดหน้า เช่น การตั้งกำแพงกีดกันสินค้าที่เกี่ยวข้องกับการเผาป่า หรือ CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism) มาตรการภาษีคาร์บอนข้ามพรมแดน ที่จะมามีบทบาทในการกำกับผลผลิตทางการเกษตรที่เผา เช่น ข้าวโพดที่จะต้องผ่านระบบตรวจสอบย้อนกลับมาว่าไม่เผา
บัณรสชี้ว่า ในฐานะที่ประเทศไทยก็เป็นส่วนย่อยของการค้าโลก และภาคเกษตรกรรมก็เชื่อมโยงกับระบบอื่น เช่น อุตสาหกรรมอาหารหรือปศุสัตว์ นิยามของภาคการเกษตรแบบใหม่จึงจำเป็นต้องมองไกลกว่าการผลิตใช้ในประเทศ การนำเข้าสินค้า กระทั่งการบังคับใช้กฎหมายระหว่างประเทศ
“รัฐบาลไม่ว่ายุคไหนก็ยังใช้เงินภาษีของเราไปช่วยต้นทุนของผู้ประกอบการตรงนั้นอยู่ เช่น เรื่องเผาอ้อย จริง ๆ มันก็ไม่ถูก มันต้องยกระดับมาตรฐานให้กลไกทั้งหมดมันเดิน ไม่ใช่เอาภาษีไปอุ้ม มันมีกลไกนี้ แต่ตัวคนใช้จะมีเจตจำนงที่จะทำแค่ไหน มันยาก เพราะมันไปกระทบผลประโยชน์”
“Command & Control มันแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อมในประเทศไทยไม่สำเร็จ” ฉะนั้นเครื่องมือสำคัญของ พ.ร.บ. นี้คือ ‘เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์’ ที่บรรจุอยู่ในหมวด 6 ของ พ.ร.บ. ฉบับนี้ ซึ่งหมายถึง เครื่องมือและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์เพื่อที่จะส่งเสริมอากาศสะอาด และลดแรงจูงใจที่จะสร้างมลพิษในอากาศ เหมือน ‘แครอท’ ที่จะยื่นให้ผู้กระทำการต่าง ๆ
เช่น รายงานของมูลนิธิชีววิถี (BioThai) เมื่อปี พ.ศ. 2559 โดยเป็นการสำรวจมติคณะรัฐมนตรี เกี่ยวกับการนำเข้าข้าวโพดและอาหารสัตว์ตั้งแต่ปี 2548 – 2560 และพบว่ามีมาตรการที่เกี่ยวข้องกับการลดหรือยกเว้นภาษีการนำเข้าข้าวโพดหรือวัตถุดิบทดแทนอื่น ๆ อยู่หลายครั้ง กระทั่งการขยายเวลานำเข้าภายใต้ข้อกำหนดต่าง ๆ หรือแม้แต่การปล่อยให้สามารถนำเข้าได้ตลอดทั้งปี
หรือกระทั่งเมื่อ 3 พฤษภาคม 2565 ที่ผ่านมา คณะรัฐมนตรีก็มีมติเห็นชอบนโยบายผ่อนปรนการนำเข้าข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ภายใต้โควตาขององค์การการค้าโลก (WTO) ที่เปิดให้ผู้นำเข้าทั่วไปเป็นผู้นำเข้าได้ในอัตราภาษี 0% โดยไม่เกิน 6 แสนตันเป็นเวลาสามเดือน เนื่องจากประสบปัญหาขาดแคลนข้าวโพด ซึ่งจะเห็นได้ว่าส่วนใหญ่เป็นแครอทเพื่อการส่งเสริมการค้า มากกว่าไปแครอทเพื่ออากาศสะอาด
บัณฑูรอธิบายเพิ่มเติมว่า แท้จริงแล้วอีก 4 เครื่องมือที่ใช้ร่วมกัน คือ เครื่องมือทางสังคม เครื่องมือทางวิทยาลัยและนวัตกรรม เครื่องมือทางการสื่อสาร เครื่องมือทางกฎหมาย แต่เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์จะมีบทบาทอย่างมากในบริบทพื้นที่ภาคเกษตรกรรม เช่น หนุนเสริมในการปรับเปลี่ยนพืชที่ใช้ปลูก เปลี่ยนวิธีจัดการเชื้อเพลิง เปลี่ยนระบบจัดการเศษซาก วัสดุทางการเกษตรแบบไม่เผา
โดยในมาตรา 68 ได้ระบุเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์หลัก ๆ ไว้ 5 ชนิด คือ ภาษีอากรสำหรับอากาศสะอาด ค่าธรรมเนียมการจัดการมลพิษในอากาศ ระบบฝากไว้ได้คืน การกำหนดและโอนสิทธิในการระบายมลพิษในอากาศ และการประกันความเสี่ยง และยังสามารถมีมาตรการอุดหนุนอื่น ๆ เพิ่มเติม หรือเครื่องมือและมาตรการที่ คณะกรรมการนโยบายอากาศสะอาดกำหนดขึ้น
“แต่เรายังไม่ได้ลงรายละเอียด เพราะโดนเร่งรัดว่ากฎหมายต้องออกแล้ว เลยจะไปอยู่ในกฎหมายระดับรอง ซึ่งก็มีข้อดีที่ว่ามันยืดหยุ่น ว่าแต่ละแหล่งกำเนิดฝุ่นก็มีรายละเอียดว่าเหมาะกับเครื่องมือใด”
บัณฑูรยกตัวอย่างถึงการปรับเปลี่ยนพืชที่ปลูก โดยเฉพาะกรณีข้าวโพดที่เป็นเกษตรเชิงเดี่ยว และการปลูกนั้นใช้สารเคมีค่อนข้างเยอะ ทำให้มีสารเคมีตกค้างอยู่ในดินจำนวนมากจนไม่อาจปรับเปลี่ยนไปปลูกพืชชนิดอื่นได้โดยง่าย เขาบอกว่าการเปลี่ยนแปลงนั้นเกิดขึ้นได้ แต่ต้องมีกลไกเข้าไปสนับสนุน เช่น ระบบน้ำ หรือหากจะปรับเปลี่ยนเป็นผักก็จะต้องมีโรงเรือน
หรือหากไม่เปลี่ยนชนิดพืช ก็ต้องเปลี่ยนวิธีการจัดการเศษซากวัสดุทางการเกษตร เช่น กรณีฟางข้าวที่นำมาเป็นวัตถุดิบสำหรับเลี้ยงสัตว์ หรืออัดเม็ดเชื้อเพลิงชีวมวล เพื่อนำไปทดแทนการใช้ถ่านหินในโรงไฟฟ้า
บัณฑูรเสริมอีกว่า ขณะนี้ก็ได้ทำงานร่วมกับกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ในการทำแผนการใหญ่ โดยจะมองแผนที่การเกษตรทั้งประเทศ (Agricultural Map) และรวบรวมข้อมูลเชิงลึก เพื่อที่เราจะสามารถทำงานในระดับนโยบายได้มีประสิทธิภาพมากขึ้น
เช่น สำรวจว่าประเทศไทยต้องการพื้นที่ปลูกข้าวโพดในที่ราบมากเท่าไหร่ และสามารถใช้ตรงไหนได้บ้าง หรือใช้สำหรับปรับเปลี่ยนพื้นที่ทางเกษตรที่ไม่เหมาะสม เนื่องจากน้ำ ดิน หรือระบบโครงสร้าง และเราจะสามารถวางโครงสร้างนโยบายได้รอบด้านมากขึ้น ซึ่งบัณฑูรมองว่า หากเรามีพื้นที่รองรับการเพาะปลูกสินค้าเกษตรมากเพียงพอ ก็จะลดการลงทุนข้ามพรมแดนที่ส่งผลกระทบเป็นฝุ่นควันข้ามพรมแดนลงได้
“แต่ Demand size management ในภาคปศุสัตว์ ก็ต้องยอมลดปริมาณความต้องการด้วย มาบอกว่ามีความต้องการ จะขยายไม่สิ้นสุด และเกิดปัญหาอย่างที่เผชิญอยู่ ก็ไม่ถูกต้องนัก”
ไฟข้ามพรมแดน – ก้าวแรกของรัฐไทยสู่พรมแดนทุนข้ามชาติ
การปรากฏขึ้นของการลงทุนข้ามแดนเริ่มต้นในวาระการประชุมสุดยอดอาเซียนปี พ.ศ. 2546 ผ่านกรอบยุทธศาสตร์ความร่วมมือทางเศรษฐกิจอิรวดี – เจ้าพระยา – แม่โขง หรือ ACMECS ระหว่างกัมพูชา สปป.ลาว เมียนมา เวียดนาม และไทย ซึ่งได้ขยายการอำนวยความสะดวกทางการค้าการลงทุนทั้งในเกษตรกรรมและอุตสาหกรรม บริษัทเจริญโภคภัณฑ์จึงเป็นผู้ประกอบการรายแรก ๆ ที่ได้เข้าไปขยายการลงทุนข้ามพรมแดนในประเทศเพื่อนบ้าน
โดยเฉพาะการลงทุนในอุตสาหกรรมข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ที่ขยายตัวอย่างรวดเร็ว ในงานวิจัย เติบโตบนความสูญเสีย: ผลวิเคราะห์ดาวเทียม 20 ปี ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์และอิทธิพล ของนโยบายรัฐ ของกรีนพีซประเทศไทย ได้เปรียบเทียบพื้นที่ป่าที่เปลี่ยนเป็นแปลงปลูกข้าวโพด ระหว่างปี 2558 – 2563 โดยในปี 2558 สปป.ลาวมีพื้นที่ปลูก 1.56 ล้านไร่ และปี 2563 มีพื้นที่ปลูกข้าวโพด 5.14 ล้านไร่ ขณะที่พื้นที่รัฐฉานในปี 2558 มีพื้นที่ปลูกข้าวโพด 1.56 ล้านไร่ แต่ในปี 2563 มีเพิ่มขึ้นเป็น 2.93 ล้านไร่
และขยายผลจากรายงานข้างต้น ผลวิเคราะห์การเปลี่ยนแปลงพื้นที่ป่าไม้ ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์และจุดความร้อน ในอนุภูมิภาคลุ่มนํ้าโขง ปี 2564 – 2566: ความท้าทายของระบบตรวจสอบย้อนกลับของอุตสาหกรรมเนื้อสัตว์ ของกรีซพีซประเทศไทย รายงานว่า ในปี 2566 สปป.ลาวมีพื้นที่ปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ถึง 6,906,505 ไร่ ขณะที่รัฐฉานมีเพิ่มขึ้นมากเป็น 6,556,687 ไร่ แต่ถึงตัวเลขจะทะลุล้านอย่างต่อเนื่อง ประเทศไทยก็ยังไม่มีกฎหมายที่ดูแลเรื่องฝุ่นข้ามแดน แม้จะเกิดกระแสเรียกร้องอย่างต่อเนื่อง
จนเมื่อวันที่ 27 กันยายนที่ผ่านมา พรรคเพื่อไทยในฐานะรัฐบาลก็ได้ยื่นร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาดฉบับเพื่อไทย คู่ขนานไปกับร่าง พ.ร.บ. บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด ของคณะทำงานขับเคลื่อนร่างกฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาด ซึ่งเนื้อหาภายในร่างมี ‘กลไกเรื่องหมอกควันข้ามพรมแดน’ เป็นตัวชูโรง เพื่อเข้ากำกับกลุ่มบริษัทที่ลงทุนข้ามชาติ และทำให้เกิดมลพิษข้ามพรมแดน
“กฎหมายพยายามเขียนให้เหมือนสิงคโปร์ แต่เจตจำนงทางการเมืองของเราไม่เท่าเขา”
สถานการณ์การลงทุนข้ามแดนเริ่มเป็นที่ประจักษ์ หมวดที่ 4 ส่วนที่ 4 ของ พ.ร.บ. ฉบับนี้ที่เป็นเรื่องมาตรการควบคุมมลพิษจากแหล่งกำเนิดประเภทมลพิษข้ามแดน จึงมุ่งเน้นไปที่การเอาผิดผู้ที่ครอบครองแหล่งกำเนิด และถือว่าเป็นความผิดในราชอาณาจักรไทย
บัณรสอธิบายว่า มาตรการควบคุมมลพิษจากแหล่งกำเนิดประเภทมลพิษข้ามแดนออกแบบเช่น เดียวกับ Transboundary Haze Pollution Act ของสิงคโปร์ที่เริ่มใช้เมื่อปี 2557 ที่มาพร้อมกระบวนการตรวจสอบย้อนกลับไปถึงแหล่งที่มาสินค้า ซึ่งเป็นหลักฐานทางวิทยาศาสตร์ที่บ่งบอกว่ามีการเผาหรือไม่ แต่ที่มากไปกว่านั้น คือ ฉันทามติของชาติ ที่ชาวสิงคโปร์มีร่วมกันในการรักษาความสะอาดและความเป็นเมืองท่า
ฉะนั้นสำหรับบัณรส กระแสสังคมและเจตจำนงทางสังคมจึงเป็นกลไกสำคัญในการจัดการปัญหาฝุ่นข้ามแดน พ่วงไปกับกลไกทางเศรษฐศาสตร์แบบแครอทและไม้เรียว ซึ่งจะทำให้เสียงเรียกร้องมีพลังและก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงด้านการผลิตของกลุ่มทุนใหญ่
“มันเป็นพลังของคนเล็กคนน้อยอยู่แล้ว ซึ่งมันก็สะเทือนเขาพอสมควร”
ที่ผ่านมาในภาคการลงทุนข้ามแดน เรามักเห็นการให้แครอทอยู่เสมอ เช่น การยกเว้นภาษีสำหรับการนำเข้าข้าวโพดจากเพื่อนบ้าน แต่ใน พ.ร.บ. ฉบับนี้เราจะให้ลักษณะของ ‘ไม้เรียว’ มากกว่า
อย่างในกรณีข้าวโพดที่การตรวจสอบย้อนกลับทำได้ยาก เพราะว่าเมื่อเก็บเป็นผลผลิตออกมาแล้ว จะไม่เห็นร่องรอยของการเผาเลย บัณฑูรอธิบายเพิ่มว่า บริษัทที่ข้ามไปลงทุนในประเทศเพื่อนบ้าน ก็พยายามที่จะพยายามทำระบบตรวจสอบย้อนกลับแต่ก็คุมได้ยาก ทั้งเงื่อนไขของสงคราม (ในเมียนมา) ชนกลุ่มน้อย หรือแปลงปลูกที่ไม่มีเอกสารสิทธิ์ ในขณะที่ฝั่งเทคโนโลยีฝั่งไทยก็พัฒนาขึ้น แต่ก็ยังไม่ครอบคลุมทุกพื้นที่ที่เกิดจุดความร้อน “บริษัทอย่างซีพี เขาก็อ้างว่าข้าวโพด 40% เขาปลูกในประเทศ ซึ่งหากข้อมูลถูกต้อง ก็เท่ากับว่าเราคุมได้แล้ว 40%”
ขณะที่เมื่อวันที่ 29 มิถุนายนที่ผ่านมา สหภาพยุโรปก็ได้ประกาศใช้กฎหมายสินค้าปลอดการตัดไม้ ทำลายป่า (EU Deforestation Regulation: EUDR) ซึ่งกำหนดว่าการส่งออกและนำเข้าสินค้า 7 กลุ่ม ได้แก่ ยางพารา ปาล์มน้ำมัน วัว ไม้ กาแฟ โกโก้ และถั่วเหลือง รวมถึงผลิตภัณฑ์แปรรูปจาก สินค้าเหล่านี้ ต้องผ่านการตรวจสอบและรายงานที่มาของสินค้า ว่าไม่เกี่ยวข้องกับการทำลายป่า กฎหมายนี้จะส่งผลต่อผู้ประกอบการโดยตรง ทั้งในเรื่องค่าใช้จ่ายที่เกิดจากกระบวนการตรวจสอบ
“แรงกดดันเหล่านี้จะทำให้ทุกฝ่ายปรับตัว บริษัทยักษ์ใหญ่เขาไม่ปรับตัวอยู่ไม่ได้”
สุดท้าย ความรับผิดทางแพ่งของผู้ก่อมลพิษใน พ.ร.บ. ฉบับนี้ ยังคงเป็นเรื่องที่ยังต้องดูต่อไปทั้งในแง่กระบวนการและผลลัพธ์ บัณรสเล่าว่า เขาไม่เห็นด้วยกับร่างกฎหมายฉบับก่อน ๆ ที่ห้ามเผาและมุ่งเอาผิดที่ตัวเกษตรกร เพราะหลายบริบทมีความทับซ้อนกันในแง่กฎหมายกับวิถีชีวิต เช่น ในป่าก็มีชาวป่าใช้ป่าดำรงชีพ ในแปลงเกษตรก็มีบางที่ ๆ จำเป็นต้องเผา หรือไฟข้ามพรมแดนที่หลายครั้งยากจะตรวจสอบว่าใครเป็นผู้ปลดปล่อยมลพิษ
“โดยหลักการเขาบอกว่าผู้ก่อมลพิษต้องเป็นผู้จ่าย ซึ่งผมนึกถึงเจ้าใหญ่ ๆ ด้วยซ้ำไป”
บัณรสอธิบายว่า ในเมื่อเงื่อนไขทางเศรษฐกิจของโลกกดดันลงมาที่ภาคเอกชน ภาคเอกชนก็มีบทบาทคล้ายนายหน้าที่จะผลักต้นทุนที่เพิ่มขึ้นบางอย่างลงมาสู่สังคม ฉะนั้นใน พ.ร.บ. ฉบับนี้ มันต้องเป็นกลไกที่จะใช้บังคับเจ้าสัวข้ามแดน เจ้าสัวรถยนต์ กระทั่งเจ้าสัวอุตสาหกรรมเกษตรที่พ่วงติดอยู่กับชาวบ้าน
ฉะนั้นในยุคอากาศสะอาดใหม่นี้ มันต้องมีกระบวนการใหม่ที่บวกต้นทุนที่ทุนใหญ่ผลักไสสู่สังคมลงมาด้วย เพราะมากไปกว่าการเปลี่ยนแปลงมาตรฐานการผลิต คือมองเห็นหัวกันในฐานะผู้ผลิต “เราก็ต้องไปขยายสายตาของพรรคพวกผมด้วย ว่ามองชาวบ้านกลุ่มนั้นแล้ว ก็ต้องมองกลุ่มนี้ด้วย”
บัณฑูรเสริมว่า การทำงานใน พ.ร.บ. นี้เป็นการมุ่งเน้นไปที่การป้องกันและลดฝุ่นจากแหล่งกำเนิด กลไกกว่า 70% ใน พ.ร.บ. เป็นช่วงเวลาของการทำงานใน 8 เดือนแรก เพื่อที่จะบรรเทาฝุ่นที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาของการเผชิญเหตุ และหากการป้องกันดังกล่าวได้ผลลัพธ์ที่ดี ก็จะลดต้นทุนค่าเสียหายในช่วงเวลาของการฟื้นฟูเยียวยาได้
เขากล่าวอีกว่า ปัญหาหนึ่งมีทางออกได้หลายแบบ กฎหมายฉบับนี้ทำงานจริงอาจต้องปรับปรุง อาจจะไปเห็นว่ามันมีทางอื่นที่แก้ปัญหาอื่นได้ดีกว่า พ.ร.บ. จึงยังต้องรอการพิสูจน์
ด้านบัณรสทิ้งท้ายว่า ภาพรวมของปัญหานี้ใหญ่มากและคาบเกี่ยวกับหลายหน่วยงาน และมีกฎหมายยั้วเยี้ยะไปหมด ฉะนั้นหลักสำคัญคือการทะลายแท่งอำนาจที่ปักอยู่ที่ส่วนกลาง และกระจายอำนาจการบริหารจัดการให้กับท้องถิ่นที่รู้บริบทของปัญหา
“ทุกคนคือผู้ปลดปล่อยมลพิษ ไม่ว่าร้านปิ้งย่าง แม่ครัว หรือชาวไร่ แต่ว่าทุกคนจะมีสิทธิของผู้ก่อมลพิษในืพ.ร.บ. นี้ ซึ่งกฎหมายก็จะรับรองสิทธิตรงนั้น และคุณก็ต้องสวมหมวกที่จะรักษาอากาศสะอาดเหมือนกัน”
บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์
นี่คือก้าวแรกของกฎหมายสะอาดที่จะเดินทางเข้าสู่ญัตติสภา ซึ่งต่างจากกฎหมายอากาศสะอาดฉบับก่อน ๆ ที่ก้าวมาแล้วเท้าหนึ่ง แต่คณะรัฐมนตรีห้ามไว้ด้วยเหตุผลว่า ‘เป็นร่างการเงิน’ ที่อาจสร้างภาระทางการเงินการคลังให้กับรัฐบาล จนบ้างก็ปัดตก บ้างค้างอยู่บนสภา
โดยภาพรวม พ.ร.บ. บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด ของคณะทำงานขับเคลื่อนร่างกฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาด พยายามจะยกระดับการทำงานโดยการละลายการทำงานแบบรวมศูนย์ มุ่งไปที่การกระจายอำนาจบริหารให้ท้องถิ่นสามารถทำงานได้ยืดหยุ่นขึ้น ขณะเดียวกันก็เพิ่มผู้แทนที่มาจากส่วนอื่นนอกจากรัฐ สังเกตได้จากคณะทำงานที่แตกย่อยถึง 3 คณะกรรมการ
คือ คณะกรรมการนโยบายอากาศสะอาด คณะกรรมการบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด และคณะกรรมการอากาศสะอาดจังหวัดและพื้นที่เฉพาะ ซึ่งในสามคณะนี้ก็จะมีสัดส่วนของ หน่วยงานอื่นที่นอกเหนือไปจากรัฐ เช่น ภาคเอกชนและภาคประชาสังคม
และถึงแม้หลักการหรือแนวทางปฏิบัติหลักจะมาจากคณะกรรมนโยบายอากาศสะอาด แต่กฎหมายฉบับนี้ก็หาได้ปิดช่องของท้องถิ่น โดยท้องถิ่นสามารถจัดทำแผนปฏิบัติการเฉพาะพื้นที่จังหวัดนั้นขึ้นมาได้ โดยจะบูรณาการแผนการทำงานร่วมกับคณะกรรมการนโยบาย และคณะกรรมการบริหาร ทั้งช่วงป้องกัน ช่วงเผชิญเหตุ และช่วงฟื้นฟูเยียวยา ซึ่งต่างจากกฎหมายอากาศสะอาดฉบับอื่น ๆ หาได้พูดถึงการมีส่วนร่วมของท้องถิ่นมากนัก
อีกส่วนหนึ่งที่เป็นเรื่องเก่าแต่ถูกนำมาคิดใหม่คือ ‘ฝุ่นควันข้ามพรมแดน’ ร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาดเพื่อสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน ของพรรคเพื่อไทยที่เพิ่งยื่นเข้าสภาเมื่อวันที่ 27 กันยายนที่ผ่านมา ก็ได้ชี้ประเด็นในเรื่องของการจัดการเอาผิดผู้ก่อมลพิษจากการลงทุนข้ามแดน โดยมีมาตรการ Polluter Pays Principle (PPP) ที่จะเป็นอาวุธสำคัญของภาครัฐในการทำโทษผู้ที่ก่อให้เกิดมลพิษ
ซึ่ง พ.ร.บ. บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด ของคณะทำงานขับเคลื่อนร่างกฎหมายว่าด้วยอากาศสะอาด ก็ได้เพิ่มรายละเอียดกลไกในการตรวจสอบมลพิษที่ข้ามแดนให้เข้มข้นขึ้น โดยจะให้ถือว่า ‘การก่อมลพิษข้ามแดนเป็นการกระทำความผิดในราชอาณาจักรไทย’ และผู้ที่ครอบครองพื้นที่ที่มีไฟไหม้หรือไฟป่า โรงงานอุตสาหกรรม หรือพื้นที่เกษตรกรรม หรือผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องในการกระทำการก็จะถือว่ามีความผิดด้วย เว้นแต่จะพิสูจน์ได้ว่าได้ห้ามปรามหรือไม่ได้กระทำผิด
ซึ่งจะเป็นไปในทิศทางเดียวกับ พ.ร.บ. ฝุ่นพิษและการก่อมลพิษข้ามพรมแดน ที่ยื่นเมื่อ 28 พฤศจิกายนที่ผ่านมา โดย ภัทรพงษ์ ลีลาภัทร์ ส.ส.เชียงใหม่จากพรรคก้าวไกล โดย พ.ร.บ. ฉบับนี้จะย้ำในเรื่องของการแก้ปัญหาที่ครอบคลุมไปถึงโครงสร้างการดำเนินงานและการจัดการ เช่น ผู้ประกอบการจะต้องจัดทำรายงานเกี่ยวกับโครงสร้างการผลิตตั้งแต่ต้นน้ำถึงปลายน้ำ ไม่ว่าจะเป็นแหล่งฟาร์มที่ไปซื้อข้าวโพด การจัดการเศษซากวัสดุทางการเกษตรของฟาร์ม หรือการผลิตสินค้านั้นก่อให้เกิดมลพิษในระดับใด
ซึ่งนั่นหมายถึงการยกระดับระบบตรวจสอบย้อนกลับของประเทศไทยให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ทั้งบัณฑูรและบัณรสเห็นตรงกันว่าระบบตรวจสอบย้อนกลับในฝั่งไทยนั้นรุดหน้าไปพอสมควร แต่ส่วนท้าทายสำคัญคือ การตรวจสอบย้อนกลับไปถึงฝั่งประเทศเพื่อนบ้าน ที่ติดทั้งเงื่อนไข อำนาจอธิปไตยของประเทศนั้น ๆ แปลงไร้เอกสารสิทธิ์ หรือกระทั่งภาวะสงคราม
Author
