“ชุมชนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ป่าอนุรักษ์กว่า 4,042 ชุมชน ส่วนใหญ่เป็นชุมชนที่ตั้งมาก่อนเกือบจะ 100% เพราะว่ามันเป็นไปไม่ได้เลยที่คุณประกาศอุทยานหรือเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า แล้วคุณจะยอมให้ชุมชนเข้าไปตั้งอยู่มันเป็นไปไม่ได้“
เมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2568 สมาชิกวุฒิสภาได้มีมติรับหลักการร่างพ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ พ.ศ. …. ที่ระหว่างนี้อยู่ในขั้นตอนของกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าว ซึ่งนับว่าเป็นความสำเร็จของประชาชนและภาคประชาสังคม ที่สามารถผลักดันกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองสิทธิของพี่น้องชาติพันธุ์
ทว่าไม่ใช่ทุกข้อเสนอที่ถูกขานรับจากผู้บังคับใช้กฎหมาย อย่างเช่น มาตรา 27-29 ของร่างกฎหมายฉบับดังกล่าว ที่ว่าด้วยการประกาศพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ และสิทธิในการบริหารจัดการพื้นที่และใช้ประโยชน์จากที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติด้วยชุมชนเอง กระทั่งการตัดคำว่า ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ ในกฎหมายที่อาจทำให้การคุ้มครองไม่ครอบคลุมทุกกลุ่ม และอาจไปไม่ถึงเจตนารมณ์ที่แท้จริงของร่างกฎหมายฉบับที่ประชาชนต้องการ
De/code ชวน ประยงค์ ดอกลำใย ที่ปรึกษาขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม หรือ P-Move มาฉายภาพรากเหง้าปัญหาระหว่างคน ป่า และรัฐ ที่ยังคงคุกรุ่นตั้งแต่ยุคสัมปทานป่าไม้ การช่วงชิงนิยามของป่า อำนาจในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และการทวงคำมั่นสัญญาที่จะยุติการบังคับใช้กฎหมายป่าปลอดคนของรัฐบาล
ปฐมบทของปัญหาจากนโยบายเปลี่ยนป่าเป็นต้นทุนทางเศรษฐกิจ
ประยงค์อธิบายว่ารากเหง้าของปัญหาที่สร้างผลกระทบในเชิงภาพรวม เกิดจากการบังคับใช้พ.ร.บ. ป่าไม้ พ.ศ. 2484 ประการสำคัญคือการนิยามคำว่า ‘ป่า’ ตามมาตรา 4 โดยระบุว่า ‘ป่า หมายความว่า ที่ดินที่ยังมิได้มีบุคคลได้มาตามกฎหมายที่ดิน’ ซึ่งนั่นหมายความว่าบนพื้นที่ 320 ล้านไร่ของประเทศไทย ไม่ว่าพื้นที่ตรงนั้นจะเป็นที่อยู่อาศัยหรือที่ดินทำกินของชาวบ้าน หากไม่มีเอกสารสิทธิ์ ก็เท่ากับว่าพื้นที่เหล่านั้นล้วนเป็นป่าทั้งหมด ซึ่งนั่นคือ วัตถุประสงค์ของพ.ร.บ. ฉบับนี้ คือการเปลี่ยนที่ดินที่ไม่มีเอกสารสิทธิ์ ให้กลายเป็นป่าที่ถูกบริหารจัดการโดยรัฐส่วนกลาง
“ป่าไม้ที่มีอยู่ทั้งหมดเป็นเสมือนต้นทุนซึ่งเป็นของประเทศ และปริมาณเนื้อไม้ที่งอกเงยขึ้นทุกปีนั้น เป็นดอกเบี้ยที่เราอาจจะนำออกใช้สอยได้เป็นรายปี ต้นทุนที่มีอยู่ไม่สมควรไปแตะต้องเป็นอันขาด คงใช้แต่ดอกเบี้ยเท่านั้น มิเช่นนั้นแล้ว ป่าไม้ที่มีอยู่ก็จะไม่สามารถอำนวยประโยชน์อย่างถาวรได้”
– เอช เสลด ผู้ชำนาญการป่าไม้ชาวอังกฤษ
ก่อนปีพ.ศ. 2439 ประเทศไทยตกอยู่ภายใต้ประวัติศาสตร์ของการทำไม้ โดยเฉพาะในพื้นที่ภาคเหนือของประเทศที่อุดมสมบูรณ์ไปด้วยป่าสัก การตัดฟันไม้เพื่อนำไปค้าขายหรือใช้สอยเกิดขึ้นอย่างเสรี โดยมีเจ้าผู้ครองนครต่าง ๆ เป็นผู้ถือครองกรรมสิทธิ์บนผืนป่า ทว่าข้อพิพาทระหว่างเจ้าของป่าและประชาชนในพื้นที่ และตลาดการทำไม้ที่เข้มข้นขึ้นเรื่อย ๆ ทำให้รัฐส่วนกลางจำเป็นต้องยื่นมือเข้ามาบริหาร
ปีพ.ศ. 2426 สนธิสัญญาเชียงใหม่ได้ถูกบัญญัติขึ้น โดยกำหนดให้การสัมปทานป่าไม้ของเจ้าครองนคร ต้องใช้ร่างสัญญาที่ร่างขึ้นโดยรัฐส่วนกลาง และอนุญาตให้ผู้มาเยือนจากยุโรปเข้าร่วมสัมปทานไม้สัก ก้าวสู่ยุคสมัยแห่งสัมปทานป่าไม้อย่างไม่เป็นทางการในปีพ.ศ. 2432
ปีพ.ศ. 2436 รัฐบาลได้ไหว้วาน เอช เสลด ผู้ชำนาญการป่าไม้ชาวอังกฤษ ในการวางแผนการบริหารจัดการป่าไม้ของประเทศไทย ผ่านหลักคิดสำคัญที่ว่า ‘ป่าไม้เป็นต้นทุนทางเศรษฐกิจ’ และต้องบริหารจัดการให้เกิดผลประโยชน์ต่อรัฐและประชาชนสูงสุด จึงสถาปนากรมป่าไม้ขึ้นในวันที่ 18 กันยายน พ.ศ. 2439 นับแต่นั้นเป็นต้นมา การบริหารจัดการป่าไม้จึงตกไปอยู่ในมือของรัฐบาลอย่างเป็นทางการ
แต่ดูเหมือนว่าผลประโยชน์ต่าง ๆ นานาจะเกิดขึ้นกับรัฐ มากกว่าประชาชน
ประยงค์ ดอกลำใย
“หลังจากการให้สัมปทานป่าไม้ทั่วประเทศ ก็มีการทำไม้อย่างเข้มข้นมาก จนถึงก่อนปี 2532 (ปีที่ยกเลิกสัมปทานป่าไม้) ก็มีปัญหาอย่างเช่นที่กระทูน (ต.กระทูน อ.พิปูน จ.นครศรีธรรมราช) มีน้ำท่วมดินถล่ม และมีท่อนซุงที่ไหลลงมาจากที่สูง ก็ทำลายชุมชนต่าง ๆ” ประยงค์ยกตัวอย่าง
ประยงค์อธิบายว่า เมื่อเข้าสู่ยุคของสัมปทานป่าไม้ มีการเร่งประกาศกฎหมายต่าง ๆ เกิดขึ้น ซึ่งหนึ่งในนั้นคือ พ.ร.บ. ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 โดยมีจุดประสงค์หลักคือการสำรวจพื้นที่ป่าไม้ทั้งหมดที่ยังเป็นป่าไม้สมบูรณ์ และแบ่งปันจัดสรรพื้นที่เหล่านั้นให้กับบริษัททำไม้ต่าง ๆ นั่นเอง “ปัญหามันอยู่ที่การบังคับใช้กฎหมาย และนโยบายที่มันไม่เป็นธรรม มันเป็นปัญหาบนสิทธิ ประชาชนโดยรวม แต่ว่ามันไปตกหนักอยู่ที่ชุมชนบนพื้นที่สูง ซึ่งส่วนใหญ่เป็นกลุ่มชาติพันธุ์”
ในพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติกว่า 1,221 แห่ง ประยงค์อธิบายว่า การประกาศป่าสงวนฯ ส่วนใหญ่ไม่ได้มีการกันชุมชนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ออก เช่น กลุ่มคนงานจากบริษัททำไม้ที่ตั้งชุมชนขึ้นในช่วงสัมปทานป่า กลุ่มคนไทยพื้นราบที่เข้าไปบุกเบิกพื้นที่ปลูกพืชเศรษฐกิจตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ กระทั่งคนชาติพันธุ์ที่อาศัยและทำกินในพื้นที่นั้นอยู่ก่อนกฎหมาย
อีกทั้งสถานการณ์น้ำท่วมซุงถล่มที่เกิดขึ้นในหลายพื้นที่ของภาคใต้ ซึ่งยากจะปฏิเสธว่าเป็นผลพวงจากการสัมปทานป่าไม้ หากเรามาดูตัวเลขพื้นที่ป่าไม้ในช่วงพ.ศ. 2504 พบว่ามีพื้นที่ป่าไม้ราว 273,628 ตารางกิโลเมตร หรือประมาณร้อยละ 53 ทว่าเพียง 24 ปีถัดมา ก่อนการยกเลิกสัมปทานป่าไม้ ประเทศไทยในพ.ศ. 2528 มีป่าไม้เหลือเพียง 149,053 ตารางกิโลเมตร หรือประมาณร้อยละ 29.05 ท่ามกลางกฎหมายป่าไม้ที่บริหารจัดการโดยรัฐส่วนกลาง
ในจุดเกิดเหตุดินถล่มในเหตุการณ์น้ำท่วมที่ชุมชนบ้านห้วยหินลาดใน ซึ่งมีการยืนยันจากงานวิจัยชุมชนว่าเป็นผลสืบเนื่องจากการสัมปทานป่า
หลากหลายเหตุผลและผลกระทบ นำมาสู่การรณรงค์ของนักวิชาการและภาคประชาชน ให้ยกเลิกสัมปทานป่าไม้ทั่วประเทศในปีพ.ศ. 2532 และนโยบายบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้ของไทย ก็หันกลับมาเป็นเรื่องของการอนุรักษ์ โดยในปีพ.ศ. 2528 ได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการนโยบายป่าไม้แห่งชาติขึ้น และดำเนินงานภายใต้บทบัญญัติที่สำคัญประการหนึ่ง คือ กำหนดให้ประเทศไทยมีพื้นที่ป่าอนุรักษ์ และป่าเศรษฐกิจไม่น้อยกว่า 40% ของประเทศ
ประยงค์เล่าว่า หลังการประกาศพื้นที่ป่าโดยมีเป้าหมายว่าจะต้องประกาศให้ได้ 25% หรือประมาณ 80 ล้านไร่ พื้นที่ป่าถูกแบ่งเป็น 3 รูปแบบ หนึ่งคือเขตพื้นที่ป่าที่เหมาะสมต่อการเกษตร (Zone A) สองคือป่าเศรษฐกิจ (ป่า Zone E) คือพื้นที่ป่าสงวนฯ ที่ยังเปิดโอกาสให้เอกชนเข้าไปใช้ประโยชน์ได้แม้จะยกเลิกสัมปทานไปแล้ว อาทิ การผลิตไม้หรือ ของป่า หรือกิจกรรมอื่น ๆ เพื่อประโยชน์ทางเศรษฐกิจ สามคือป่าอนุรักษ์ (Zone C) คือพื้นที่ป่าสงวนฯ ที่ถูกกำหนดไว้เพื่อการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม ดิน น้ำ พันธุ์พืช และพันธุ์สัตว์ที่ล้ำค่า โดยป่าอนุรักษ์นี้ไม่สามารถเข้าใช้ประโยชน์ได้
ป่าอนุรักษ์ทั้งหมดอยู่ในความรับผิดชอบของกรมป่าไม้ ซึ่งปัจจุบันมีอยู่ประมาณ 73 ล้านไร่ ทว่าภายใน 73 ล้านไร่นี้ พบว่าเป็นที่ดินทำกินของประชาชนที่อยู่อาศัยและทำประโยชน์มาก่อนการประกาศเขตใด ๆ ทั้งปวงประมาณ 4.2 ล้านไร่ ทั้งหมด 4,020 ชุมชน ซึ่งหากอ่านภาพถ่ายทางอากาศก็พบร่องรอย การใช้ประโยชน์ในพื้นที่นั้น ๆ เกือบทั้งหมด ซึ่งการประกาศเขตป่าอนุรักษ์ดังกล่าว ทำให้ชุมชนเกือบทั้งหมดที่ไม่มีเอกสารสิทธิ์ กลายเป็น ‘ผู้บุกรุกที่ดินของรัฐ’ ไปโดยปริยาย
“กลายเป็นว่า ชาวบ้านพวกนี้อยู่ผิดกฎหมาย ทั้งกฎหมายป่าสงวนแห่งชาติ ทั้งกฎหมายอุทยานแห่งชาติ กฎหมายเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่ามายาวนานมาก นี่ก็คือความขัดแย้งที่มันเกิดขึ้น และมันก็พัฒนาการมาจนรุนแรงมากขึ้นในปัจจุบัน”
‘ป่ามรดกจากคสช.’ ทวงคืนทั้งชีวิตและวิถีของชนพื้นเมืองและชาติพันธุ์
แม้ระหว่างทางของกฎหมายป่าไม้ของประเทศไทยจะแตกแขนงยิบย่อยไปมากมาย แต่หมุดหมายหนึ่งที่สำคัญและสร้างผลกระทบมหาศาลให้กับกลุ่มคนที่อาศัยป่าในการมีชีวิต คือ ‘นโยบายทวงคืนผืนป่า’ นโยบายแรกของรัฐบาลคสช. หลังรัฐประหารโดยพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา
การทวงคืนผืนป่าโดยรัฐบาลคสช. นำโดยคำสั่งคสช.ที่ 64/2557 และ 66/2557 ที่ว่าด้วยการปราบปรามและหยุดยั้งการบุกรุกทำลายทรัพยากรป่าไม้ในพื้นที่ต่าง ๆ โดยให้อำนาจหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องสามารถปราบปราม จับกุมผู้บุกรุก ยึดถือ ครอบครอง ทำลาย หรือกระทำการใด ๆ ที่ส่งผลเสียต่อสภาพป่าในทุกพื้นที่
ประยงค์ ชี้ว่าแม้ในคำสั่งที่ 66/2557 จะพุ่งไปที่การกำกับกลุ่มทุน โดยมีวรรคที่ระบุว่า ‘การกระทำใด ๆ ต้องไม่ส่งผลกระทบต่อผู้ยากไร้ ผู้ที่มีรายได้น้อย และผู้ไร้ที่ดินทำกิน ซึ่งได้อาศัยอยู่ในพื้นที่เดิมนั้น ๆ ก่อนคำสั่งนี้มีผลบังคับใช้’ ทว่าเกษตรกรกว่า 57,000 รายที่ต้องคดีเกี่ยวกับป่าไม้ และสูญเสียที่ดินรวมทั้งหมดสองแสนกว่าไร่ ในปฏิบัติการทวงคืนผืนป่า คงเป็นคำตอบที่ชัดเจนรัฐส่วนกลางเลือกที่จะกำกับใครมากกว่ากัน
หนึ่งในข้อเรียกร้องที่ภาคประชาสังคมและภาคประชาชนยืนยันมาตลอดก็คือ การยกเลิกนโยบายทวงคืนผืนป่า และเสนอให้มีการปรับแก้พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ และ พ.ร.บ. สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า โดยมีหลักการก็คือการกันพื้นที่ทำกินและที่อยู่อาศัยของชุมชน ออกจากพื้นที่อุทยานหรือเขตพื้นที่ของรัฐ เพราะเดิมทีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับป่าอนุรักษ์ ไม่มีบทบัญญัติข้อใดเลยที่อนุญาตให้ชุมชนใช้ประโยชน์ในพื้นที่ป่า แม้ชุมชนเหล่านั้นจะอยู่มาก่อนก็ตาม และการกันเขตป่าที่ประชาชนสามารถอยู่อาศัยและทำกินได้ จึงเป็นข้อเสนอที่จะลดความขัดแย้งระหว่างคนในป่าและรัฐได้
แม้รัฐบาลคสช. จะรับข้อเสนอดังกล่าวไปดำเนินการ แต่ประยงค์อธิบายว่า กระบวนการแก้ไขกฎหมายต้องใช้สภานิติบัญญัติ เพราะว่ายังไม่มีสภาผู้แทนราษฎร และมอบหมายให้กรมอุทยานเป็นคนยกร่างกฎหมายฉบับนี้ใหม่
“แทนที่จะแก้ปัญหา มันกลับทำให้ปัญหาเข้มข้นยิ่งขึ้น เราเรียกร้องให้พิสูจน์และกันชุมชนออก แต่กลายเป็นว่าไปเพิ่มในมาตรา 64 ให้มีการสำรวจและให้อยู่ชั่วคราวครั้งละ 20 ปี” ประยงค์เล่า
มาตรา 64 ของพ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 กำหนดว่า ให้มีการสำรวจการถือครองที่ดินของประชาชนที่อาศัยอยู่หรือทำกินในพื้นที่อุทยานแห่งชาติ และเมื่อพ้นกำหนดเวลา 240 วันนับตั้งแต่บังคับใช้พ.ร.บ. และรัฐบาลมีแผนในการช่วยเหลือประชาชนที่ไม่มีที่ดินทำกินและอาศัยอยู่ในพื้นที่อุทยานฯ มาก่อนวันที่พ.ร.บ. อุทยานฯ บังคับใช้ แต่จะไม่มีสิทธิในที่ดินนั้น โดยโครงการจะมีระยะเวลาคราวละไม่เกิน 20 ปี
จากชุมชนที่อยู่อาศัยมาก่อนการประกาศเขตของรัฐ กลายเป็นชุมชนที่มีอายุเหลือเพียง 20 ปี ประยงค์ชี้ว่า เจตนารมณ์ของมาตรานี้ คือความพยายามที่จะขจัดประชาชนที่อาศัยอยู่ในเขต พื้นที่อุทยานให้หมดไปภายใน 20 ปีต่างหาก เขายกสถานการณ์หลายอย่างที่แสดงถึงความไม่ปกติ ของวิธีการในการดำเนินการ อาทิ หากไม่แสดงตัวภายใน 240 วันจะถือว่าสละสิทธิ์ มีการปล่อยข่าวว่าถ้าเข้าร่วมการสำรวจจะได้เอกสารสิทธิ์ หรือกระทั่งการให้ชาวบ้านเซ็นเอกสารว่า ‘ชาวบ้านทราบดีว่าที่ดินแปลงนี้เป็นที่ดินในเขตอุทยานแห่งชาติ หรือเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า โดยข้าพเจ้าครอบครองอยู่โดยมิชอบด้วยกฎหมาย’
“ จุดแตกหักสำคัญมันคือการออกเป็นกฎหมายลำดับรอง (พระราชกฤษฎีกาโครงการอนุรักษ์ฯ) หรือระเบียบในการอนุญาตให้อยู่ ซึ่งกฎหมายลำดับรองแคบกว่ากฎหมายแม่อีก” ประยงค์บอก
‘พระราชกฤษฎีกาโครงการอนุรักษ์และดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติ’ เป็นโครงการที่อาศัยอำนาจบังคับใช้ตามมาตรา 64 ของพ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และมาตรา 121 ของพ.ร.บ. สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 โดยมีทั้งหมด 24 มาตรา และมีหลายมาตราที่ สร้างความกังวลให้กับกลุ่มคนชาติพันธุ์ที่ยังอาศัยวิถีชีวิตแบบดั้งเดิม อาทิ
มาตรา 5 – ให้ประชาชนอยู่อาศัย หรือทำกินคราวละ 20 ปี
ไม่มีการระบุและกำหนดกระบวนการและขั้นตอนการต่ออายุ เมื่ออยู่อาศัยครบ 20 ปี
มาตรา 7 – มีวัตถุประสงค์เพื่ออยู่อาศัยทำกินชั่วคราว เชิงอนุรักษ์ ส่งเสริมการคืนพื้นที่ต้นน้ำ
มีการติดตามและประเมินผลทุก 5 ปี หากไม่เป็นไปตามระเบียบที่กำหนดต้องออกจากพื้นที่
มาตรา 10 – 1 ครอบครัว 20 ไร่ และ 1 ครัวเรือน 40 ไร่ หากเกินต้องคืนอุทยาน
มาตรา 11 – มีสัญชาติไทย อยู่ทำกินต่อเนื่อง ไม่มีที่ดินอื่นนอกอุทยาน
หากครอบครองกรรมสิทธิ์ที่ดินอื่นนอกอุทยาน ถือว่าไม่มีคุณสมบัติตามโครงการ
มาตรา 12 และ 13 – ทำให้พื้นที่เสื่อมสภาพ บุกรุกแผ้วถาง หาของป่าโดยไม่ได้รับอนุญาต
หากเก็บของป่า ตัดต้นไม้ในพื้นที่ป่า หรือกระทำการใด ๆ ที่เปลี่ยนแปลงพื้นที่ อาจต้องออกจากพื้นที่
ประยงค์เสริมอีกว่า โครงการดังกล่าวระบุไว้ว่าเป็นโครงการช่วยเหลือ ไม่ใช่การให้สิทธิ์การเป็นเจ้าของ ดังนั้นพระราชกฤษฎีกาโครงการอนุรักษ์ฯ จึงเป็นการเปลี่ยนสถานะ และความชอบธรรมของชุมชนดั้งเดิม ให้กลายเป็นชุมชนที่ได้รับอนุญาตภายใต้โครงการเพียงเท่านั้น
“เพราะงั้นใช้เวลาไม่ถึง 20 ปีหรอก คนเหล่านี้ก็จะไม่มีสิทธิ์อยู่ในพื้นที่ ถ้ากฎหมายลำดับรอง ไม่ได้เขียนบีบรัดชาวบ้านขนาดนี้ การใช้ประโยชน์ที่ดินต้องไม่กระทบกับดิน น้ำ อากาศ สิ่งแวดล้อม และสุขภาพ ซึ่งอันนี้มันครอบจักรวาลไปเลย ถ้าชาวบ้านใช้สารเคมีก็กระทบกับน้ำ เตรียมหน้าดิน ก็กระทบกับดิน หรือการเผาไร่หมุนเวียน มันก็เป็นปัญหาตามมา สามารถอ้างได้ว่ามีผลกระทบทั้งหมด” เขาย้ำ
#เราขอพูดในนามคนอยู่กับป่า เสียงสะท้อนจากป่าลึก ในวันที่ความเป็นธรรมยังมาไม่ถึง
ความไม่เป็นธรรมทั้งหมดทั้งมวลข้างต้น จึงนำมาสู่ข้อเสนอของสมัชชาชุมชนคนอยู่กับป่า (สปช.) และสหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือ (สกน.) ทั้ง 6 ข้อ เพื่อเดินหน้าแก้ไขปัญหากฎหมายที่ดิน-ป่าไม้ที่ ละเมิดสิทธิชุมชน โดยผู้เขียนขอสรุปสั้น ๆ ไว้ดังนี้
- ปรับปรุงแก้ไขพ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และพ.ร.บ. สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 โดยเร่งด่วน ระหว่างการแก้ไขกฎหมาย ขอให้ยุติการใช้พ.ร.บ. ทั้งสองฉบับ และยุติการ เตรียมประกาศพื้นที่ป่าอนุรักษ์เพิ่มจำนวน 23 แห่งจนกว่าจะมีการปรับแก้กฎหมาย
- ทบทวนมาตรการ แนวทางการจัดที่ดิน และกำหนดมาตรการการพิสูจน์สิทธิที่ดินของราษฎร
- จัดให้มี ‘โฉนดชุมชน’ ตามระเบียบสำนักนายกว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน พ.ศ. 2553 เพื่อเดินหน้าแก้ไขปัญหาการถือครองที่ดิน และส่งเสริมให้สิทธิชุมชนในการจัดการที่ดิน
- เร่งรัดการแก้ไขปัญหาสัญชาติและสถานะบุคคล ให้แก่บุคคลที่อพยพเข้ามาอยู่ในราชอาณาจักรเป็นเวลานาน และกลุ่มบุตรที่เกิดในราชอาณาจักร รวมถึงคนไทยติดแผ่นดินที่ยังไม่ได้รับ สัญชาติกว่า 480,000 ราย
- ปรับปรุงแนวเขตที่ดินของรัฐ (One Map) และแก้ไขปัญหาคดีความด้านที่ดินป่าไม้ของสมัชชา ชุมชนคนอยู่กับป่า (สชป.) และสหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือ (สกน.)
- ขอให้นาย ประเสริฐ จันทรรวงทอง ในฐานะผู้แทนรัฐบาล นำผลการเจรจาระหว่างรัฐบาลกับ สมัชชา ชุมชนคนอยู่กับป่า (สชป.) และสหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือ (สกน.) เข้าสู่การพิจารณา ของคณะรัฐมนตรี ภายในวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2568
ถัดมาจากการแก้ไขพ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และพ.ร.บ. สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 โดยเร่งด่วน ปัญหาถัดมาที่วุ่นวายไม่แพ้กันคือ การพิสูจน์สิทธิ์ในที่ดิน
ประยงค์อธิบายว่า หลักการของรัฐคือการอนุรักษ์ป่าไว้ทุกตารางนิ้ว ฉะนั้นกระบวนการพิสูจน์สิทธิ์จึง ไม่เคยเกิดขึ้นในป่าอนุรักษ์ เขายกตัวอย่างถึงกรณีของ วันหนึ่ง ยาวิชัยป้อง (เดิมชื่อ แสงเดือน ตินยอด) ที่ถูกเจ้าหน้าที่สำนักจัดการทรัพยากรป่าไม้ที่ 3 (ลำปาง) กล่าวหาว่าเธอ “ร่วมกันยึดถือครอบครอง ทำประโยชน์ หรืออยู่อาศัยในที่ดิน ก่อสร้าง แผ้วถาง ทำไม้ เก็บหาของป่า หรือกระทำด้วยประการใด ๆ อันเป็นการเสื่อมเสียแก่สภาพป่าสงวนแห่งชาติโดยไม่ได้รับอนุญาตฯ”
แม้ว่าที่ดินทำกินของวันหนึ่งจะมีเอกสิทธิ์ทำกินในพื้นที่เขตป่าไม้ (สทก.) โดยเป็นมรดกที่ตกทอดมา และมีภาพถ่ายทางอากาศที่ยืนยันว่าแปลงที่ดินของวันหนึ่งมีการใช้ประโยชน์มาตั้งแต่พ.ศ. 2497 อีกทั้งยังใช้ประโยชน์อย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปีพ.ศ. 2510, 2545, 2557 และ 2562
แม้ศาลชั้นต้นยกฟ้อง แต่ศาลอุทธรณ์กลับพิพากษาของศาลชั้นต้น และสั่งจำคุกวันหนึ่ง 1 ปีโดยไม่รอ ลงอาญา ในข้อหาบุกรุกพื้นที่ป่าสงวนฯ โดยเจตนา พร้อมทั้งเรียกค่าเสียหาย 4 แสนบาท ดอกเบี้ย 7.5% นับตั้งแต่วันที่ 6 กันยายน พ.ศ. 2561 ให้เธอออกจากพื้นที่ และรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างทั้งหมด
ประยงค์แนะว่า จำเป็นต้องค้นหาแนวทางการพิสูจน์สิทธิ์บนที่ดินกันใหม่ เพื่อใช้ในการคืนความ เป็นธรรม มากกว่าเป็นเครื่องมือในการทำลายสิทธิในที่ดินของชาวบ้าน อย่างเช่นหลักเกณฑ์ที่ว่า ผู้ครอบครองที่ดินไม่ได้ไปคัดค้านการประกาศเขตป่าสงวนฯ หรืออุทยานภายในเวลาที่กำหนด อย่างกรณีวันหนึ่ง ศาลอุทธรณ์ก็อ้างว่าวันหนึ่งไม่ได้ใช้สิทธิ์คัดค้านภายใน 90 วัน หลังจากมีการ ประกาศเขตป่าสงวนฯ ดังกล่าว
เขายังเสนออีกว่า การพิสูจน์สิทธิในที่ดินอาจจะต้องใช้ภายถ่ายทางอากาศหลายชั้นปี อย่างเช่น การปลูกพืชแบบผสมผสานอย่างสวนสมรมทางภาคใต้ หรือไร่หมุนเวียนของชาวกะเหรี่ยง ที่หากใช้ภาพถ่ายทางอากาศชั้นเดียว อาจไม่สามารถจำแนกการใช้ประโยชน์ได้อย่างมีประสิทธิภาพ และไม่อาจคืนความเป็นธรรมให้กับราษฎรได้
วันหนึ่ง ยาวิชัยป้อง
อีกประเด็นที่ต่อเนื่องกัน คือ ปัญหาสัญชาติและสถานะบุคคลที่อพยพเข้ามาอยู่ในราชอาณาจักรเป็นเวลานาน และกลุ่มบุตรที่เกิดในราชอาณาจักร ประยงค์อธิบายว่า หลังจากการแก้ไขระเบียบ ว่าด้วยการลงรายการสัญชาติไทย พ.ศ. 2543 ประเทศไทยเปลี่ยนมาใช้ ‘หลักดินแดน’ ทำให้บุคคลที่ เกิดในประเทศไทยหลายแสนคนได้สัญชาติไทยไปแล้ว
ทว่าอีก 2 กลุ่มที่ยังคงติดขัดในกระบวนการพิสูจน์ กลุ่มแรกคือกลุ่มที่ไม่ได้เกิดในประเทศไทย แต่เข้ามาในประเทศไทยเป็นระยะเวลานานแล้ว และกลุ่มที่สองก็คือกลุ่มบุตรของคนกลุ่มแรกนั่นเอง ซึ่งการที่บุตรจะได้สัญชาติไทย บิดามารดาจำเป็นต้องได้สถานะคนต่างด้าวเข้าเมืองโดยชอบด้วยกฎหมายก่อน แต่การเข้าสู่กระบวนการดังกล่าวก็ใช้เวลาพอสมควร
แต่ตามระเบียบของพระราชกฤษฎีกาโครงการอนุรักษ์ฯ กลับระบุว่า บุคคลที่จะได้สิทธิในโครงการ จะต้องมีสัญชาติไทยเท่านั้น ก็เท่ากับเป็นการปิดโอกาสผู้ที่ไร้สัญชาติไทยกว่า 480,000 คน
“คนเหล่านี้มีมติครม. วันที่ 3 ตุลาคม พ.ศ. 2567 คุ้มครองอยู่ บอกว่าให้เร่งรัด และดำเนินการให้เสร็จภายในหนึ่งปี แต่นี่ก็ผ่านไป 5 เดือนแล้ว กระทรวงมหาดไทยยังไม่ออก หลักเกณฑ์และขั้นตอนในการปฏิบัติให้เป็นไปตามมติครม. เลย มันก็เริ่มต้นนับหนึ่งไม่ได้ ที่ผ่านมาในช่วง 240 วันเนี่ย ชาวบ้านไปแสดงตนเขาบอกว่าไม่มีสัญชาติไทย เขาไม่สํารวจให้นะ ไม่มีสิทธิ์ที่จะรับอนุญาตเลย” ประยงค์เล่า
อีกประเด็นหนึ่งที่เคยเป็นนวัตกรรมใหม่ในการจัดการที่ดินตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2540 คือ โฉนดชุมชน ประยงค์อธิบายว่า แนวคิดของโฉนดชุมชนพัฒนามาจากความพยายามในการแก้ไขปัญหาที่ดินหลุดมือที่เกิดจากการซื้อขายโฉนดเป็นรายปัจเจก ซึ่งนั่นทำให้ชุมชนไม่มีอำนาจในการควบคุมที่ดินที่ตกไปสู่ระบบตลาด และส่งผลไปถึงการจัดการทรัพยากรในพื้นที่ด้วย
โฉนดชุมชมจึงเกิดขึ้นด้วยหลักคิดที่ว่า ชุมชนจะต้องร่วมกันกำหนดกฎกติกาบางอย่างที่สมาชิกใน ชุมชนต้องทำร่วมกัน อย่างเช่น กติกาว่าจะต้องไม่มีการซื้อขายที่ดินให้กับคนภายนอก แต่สามารถ เปลี่ยนมือกันได้ในชุมชน กติกาว่าจะต้องไม่มีการขยายพื้นที่เพิ่ม และกติกาว่าจะต้องปรับเปลี่ยนรูป แบบการใช้ที่ดินให้มีความเหมาะสม เพื่อบรรเทาผลกระทบที่จะเกิดขึ้นต่อสิ่งแวดล้อม
สิทธิชุมชนรูปแบบดังกล่าวบรรลุผลในช่วงรัฐบาล อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ผ่านระเบียบสำนักนายกว่าด้วย การจัดให้มีโฉนดชุมชน ซึ่งทำให้มีชุมชนกว่า 486 ชุมชนทั่วประเทศไทยยื่นเรื่องขอทำโฉนดชุมชน แต่อย่างไรก็ดี ปัญหาของโฉนดชุมชนก็คือ มันเป็นเพียงระเบียบสำนักนายก ซึ่งไม่สามารถทำให้กรม ป่าไม้มอบที่ดินให้กับชุมชนได้ “เขาอ้างว่าระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี มันมีศักดิ์ไม่เท่ากับพ.ร.บ. ป่าไม้ หรือพูดง่าย ๆ ว่าเขาไม่ยอมนั่นแหละ” ประยงค์บอก
แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น ชาวบ้านและเครือข่ายชาติพันธุ์ก็ยังคงยืนยันในหลักการของโฉนดชุมชน และมีความพยายามในการยกระดับระเบียบฯ ดังกล่าวให้เป็นกฎหมาย แต่ดันเกิดรัฐประหารเสียก่อน
อย่างไรก็ดี ระเบียบฯ ดังกล่าวยังคงอยู่ แต่ในระนาบของการทำงาน มันถูกแทนที่ด้วยโครงการจัด ที่ดินทำกินให้ชุมชนตามนโยบายรัฐบาล (คทช.) โดยสำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ ซึ่งให้อำนาจการบริหารการใช้ประโยชน์ที่ดินกับผู้ว่าราชการจังหวัด และผู้ว่าฯ ก็จะมอบสิทธิ์ให้เป็น ราย ๆ ไป ซึ่งมันไปไม่ถึงคำว่า ชุมชนอย่างแท้จริง
“อย่างที่เกิดขึ้นที่ภาคตะวันออก ก็มีจีนเทา มีนายทุนกว้านซื้อที่ดินที่กําลังจะออกเป็นคทช. ซึ่งชุมชนมันไม่มีสิทธิ์ไปควบคุมอะไร รัฐบาลอาจเดินหน้าโฉนดชุมชนคู่ขนานไปกับคทช. ก็ได้ ถ้าเขาต้องการจัดการที่ดินร่วมกัน ก็ให้มาใช้แนวทางของโฉนดชุมชน ถ้าเขาไม่อยากจะจัดการที่ดิน ให้เป็นภาระ ก็ไปรับแบบคทช. แต่ให้ประชาชนได้มีทางเลือก ” ประยงค์เสนอ
โฉนดชุมชนของชุมชนบ้านขุนอ้อนพัฒนา อ.งาว จังหวัดลำปาง
นิรโทษกรรมคดีป่าไม้ ‘คืนชีวิตให้ป่า’ คืนสิทธิ์คนที่กฎหมายบุกรุก
แม้นโยบายทวงคืนผืนป่าในช่วงรัฐบาลคสช. จะเป็นการจับกุมโดยหว่านแหไปทั่ว โดยไม่สนว่าเขาผู้นั้นจะเป็นเกษตรกร ผู้ยากไร้ หรือเป็นนายทุน แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าผู้เคราะห์ร้ายกว่า 57,000 คดีล้วนแล้วแต่เป็นเกษตรรายเล็ก คนชาติพันธุ์ และผู้ยากไร้
ประยงค์เล่าว่า เคยขอให้คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติเข้าดูแลคดีป่าไม้ที่เกิดขึ้นกับเครือข่าย กลุ่มชาติพันธุ์ที่เขาดูแลอยู่ ว่าเข้าข่ายที่จะได้รับการคุ้มครองตามคำสั่งคสช. ที่ 66/2557 หรือไม่ ซึ่งจะต้องผ่านการคัดกรองอีกหลายทอด อาทิ คดีที่อยู่ในชั้นพนักงานสอบสวน คดีที่อยู่ในชั้นอัยการ คดีที่อยู่ในชั้นศาล และคดีที่ตัดสินไปแล้ว อีกทั้งยังต้องจำแนกว่ามีคดีกี่ประเภท คดีใดบ้างที่เกิดความไม่เป็นธรรม เพื่อนำไปสู่กระบวนแก้ไขจะเกิดขึ้นโดยพ.ร.บ. นิรโทษกรรมราษฎรที่ได้รับผลกระทบจากนโยบายป่าไม้ที่ดินของรัฐ
“หลักการของพ.ร.บ. นี้จะเป็นการคืนสิทธิ์ ไม่ใช่การคืนสิทธิ์ให้กับผู้บุกรุก แต่เป็นการคืนสิทธิ์ให้กับคนที่กฎหมายบุกรุก” ประยงค์บอก
อย่างเช่นกรณีของวันหนึ่ง ยาวิชัยป้อง ที่พิสูจน์ผ่านข้อเท็จจริงแล้วว่า เธอได้ใช้ประโยชน์ที่ดินแปลงดังกล่าวมาตั้งแต่สมัยบรรพบุรุษ ฉะนั้นก็ต้องคืนสิทธิ์ในการอยู่อาศัย และใช้ประโยชน์ที่ดินคืนให้เธอ แม้คำพิพากษาจะถึงที่สุดแล้วก็ตาม แต่อย่างไรก็ดี ก็ไม่ใช่ทุกคนที่โดนคดีแล้วจะได้นิรโทษกรรม ประยงค์ย้ำว่าจำเป็นต้องมีการตรวจสอบ โดยมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง อาทิ อนุกรรมการตรวจสอบจังหวัดที่มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน หรือกระทั่งเจ้าหน้าที่ป่าที่เกี่ยวข้องอยู่ในกระบวนการนั้นด้วย
ดังนั้นไม่ใช่เพียงกฎหมายเท่านั้นที่ต้องถูกแก้ไข หากแต่เป็นทัศนคติในการมองประเด็นป่าไม้ ประยงค์ย้ำว่า รัฐต้องเปลี่ยนทัศนคติว่าไม่ใช่รัฐเท่านั้นที่ดูแลป่า ป่าไม่ใช่ของกรมป่าไม้ กรมอุทยาน แต่ป่ามันเป็นของประชาชน
ประยงค์เล่าว่า มีชุมชนมากมายที่อาศัยอยู่ในป่า ที่มีรูปแบบในการจัดการทรัพยากรป่า และดูแลป่า ไปพร้อม ๆ กัน หลายชุมชนมีแค่ 30 กว่าครอบครัว แต่ต้องดูแลป่ากว่า 20,000 กว่าไร่ อย่างเช่น ชุมชนห้วยหินลาดใน หรือชุมชนบ้านแม่ส้าน ที่มีความมั่นคงในวิถีชีวิตและแนวทางในการบริหาร จัดการทรัพยากรในป่า ทว่ามาตรการต่าง ๆ ของรัฐที่ประกาศออกมานั้น กลับเกิดขึ้นด้วยแนวคิดที่ว่า พวกเขาเป็นสาเหตุ ของปัญหานานาชนิด ไม่ว่าจะเป็นไฟป่า น้ำท่วม ดินถล่ม
ดังนั้น การคืนสิทธิ์ให้ชุมชนจึงจำเป็นต้องเกิดขึ้น และเกิดขึ้นบนหลักการของความเป็นธรรม คือชุมชนที่อยู่มาก่อนต้องไม่ใช่ชุมชนที่บุกรุก ประยงค์ย้ำว่าชุมชนส่วนใหญ่ไม่ได้ต้องการกรรมสิทธิ์ แต่พวกเขาต้องการสิทธิในการใช้ประโยชน์ที่ดิน เพื่อที่จะสามารถจัดการและดูแลทรัพยากรได้อย่าง ยั่งยืน
แม้ในความเป็นจริง ชุมชนกว่า 4,020 ชุมชนนี้ ไม่ใช่ทุกชุมชนที่มีความเข้มแข็ง และยืนหยัดในเรื่องของการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ แต่จุดนี้เอง ที่เราจำเป็นต้องมองย้อนกลับไปว่า ที่ผ่านมาเรามีนโยบายที่จูงใจให้ชุมชนเหล่านี้อยู่แบบยั่งยืนรึเปล่า ซึ่งในความทรงจำของประยงค์คือไม่มี และมีเพียงการมอง ว่าชาวบ้านเป็นศัตรูของป่า
ประยงค์ยืนยันว่า หากมีการแก้ไขกฎหมายที่ทำให้ชุมชนอยู่กับป่าได้ เขาเชื่อว่าไม่มีใครที่จะคัดค้านการ ประกาศเขตอุทยานหรอก เพราะมันไม่ได้กระทบกับวิถีชีวิตของเขา ในอีกทางหนึ่ง รัฐก็จะมีภาระในการ ดูแลป่าน้อยลงด้วย เพราะชุมชนสามารถบริหารจัดการในส่วนที่พวกเขาดูแลอยู่
หรือถ้ารัฐไม่เชื่อว่าคนจะอยู่กับป่าได้ เราก็จำเป็นต้องมีกระบวนการพิสูจน์ ชุมชนที่เขาบริหารจัดการเขารักษาป่าได้ ชุมชนที่ควบคุมไม่ให้มีการขยายพื้นที่ไปได้ ซึ่งจากการทำงานของประยงค์แล้ว มีชุมชนเหล่านี้มากมาย แต่รัฐอาจแกล้งมองไม่เห็น และก็ใช้คํากล่าวโทษคนเหล่านี้ว่าเป็นผู้บุกรุกอยู่ตลอดเวลา ซึ่งมันก็ไม่เกิดความร่วมมือ ระหว่างคน ป่า และรัฐ ท้ายที่สุดก็จะนำไปสู่ความขัดแย้งที่ไร้ทางออก เพราะไม่มีทางที่คนที่อยู่กับป่าจะอ่อนข้อกับความไม่เป็นธรรมนี้เช่นกัน
Author
