ก้อนอิฐในมือสามัญชน

ดร.เกรียงศักดิ์ ธีระโกวิทขจร

เมื่อวันที่ 15 มีนาคมที่ผ่านมา ในฐานะผู้อำนวยการบริหารของสถาบันแรงงานและเศรษฐกิจที่เป็นธรรม ผมได้นำเสนอประเด็นเรื่อง “แรงงานอนาคตและอนาคตของแรงงาน” ในงานสัมมนาระดับชาติว่าด้วยคนงานแพลตฟอร์ม ในหัวข้อย่อย “จะกำหนดอนาคตการจ้างงานอย่างไรให้คนงานมีส่วนร่วม” ที่จัดโดยคณะกรรมาธิการการแรงงาน สภาผู้แทนราษฎร ร่วมกับสถาบันแรงงานและเศรษฐกิจที่เป็นธรรม มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท และสถาบันเอเชีย จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผมอยากจะนำเนื้อหาของการนำเสนอในวันนั้น มาดัดแปลงถ่ายทอดเป็นบทความให้อ่านกัน

ในการนำเสนอนั้น ผมหยิบยกวาระเรื่อง “อนาคตของงาน” มานำเสนอใหม่ผ่านมุมมอง 3 เรื่อง ได้แก่
หนึ่ง วาระเรื่องอนาคตของงานที่มีคนงานเป็นศูนย์กลาง หรือที่ผมอยากเรียกว่า “อนาคตของแรงงาน”
สอง ความสำคัญของมุมมองด้านเพศสภาพ (gender) ในวาระเรื่อง “อนาคตของแรงงาน”  
และสุดท้าย ความสำคัญของการทำความเข้าใจ “ความเหลื่อมล้ำเชิงดิจิทัล” ที่จะช่วยให้นโยบายทางเศรษฐกิจและสังคมของไทยมีความเที่ยงธรรมมากยิ่งขึ้น

อนาคตของงาน (the future of work)

ประการแรก เวลาที่เราพูดถึงคำว่า อนาคตของงาน (the future of work) เรามักจะนึกถึงบทบาทของเทคโนโลยีดิจิทัลที่เพิ่มขึ้นในการทำงาน รวมถึงการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจในตลาดแรงงาน เช่น การเกิดขึ้นของงานประเภทใหม่และทักษะของแรงงานที่สังคมต้องการในอนาคต นี่เป็นคำถามที่มักไม่มีคนงานอยู่ในสมการเลย และการตั้งคำถามเรื่องอนาคตของงานที่ไม่มีมิติของคนทำงานแบบนี้ ทำให้เกิดนโยบายที่ตอกย้ำปัญหาเก่า ๆ ในอดีต เช่น การส่งเสริมการลงทุนบนฐานของการใช้แรงงานราคาถูกและมาตรฐานแรงงานต่ำ นอกจากนี้ วิธีคิดของการออกแบบโมเดลธุรกิจใหม่เช่น โมเดลแพลตฟอร์ม ที่ไม่สนใจสิทธิแรงงานในสมการของการวางแผนธุรกิจ ทำให้เกิดรูปแบบงานที่นอกจากไม่เป็นมิตรกับคนงานแล้ว ยังไม่สามารถเป็นที่พึ่งของคนงานในฐานะแหล่งรายได้ เพื่อขยับฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมในระยะยาวได้ อย่างที่เราเห็นปรากฎการณ์ของการประท้วงของคนงานไรเดอร์ ซึ่งเป็นคนงานแพลตฟอร์มกลุ่มที่เด่นชัดที่สุดในขณะนี้

ดังนั้น เมื่อคนงานเป็นกลุ่มที่ถูกละเลยเสมอมา ตั้งแต่ในระดับนโยบาย ระดับการจ้างงานของแพลตฟอร์ม จนถึงระดับงานวิจัยที่คนงานมักเป็นเพียงผู้ให้ข้อมูล ตัวผมเอง จึงก่อตั้งสถาบันแรงงานและเศรษฐกิจที่เป็นธรรม (ต่อไปจะขอเรียกอย่างย่นย่อว่าสถาบันแรงงานฯ) ขึ้นด้วยเจตนารมณ์ที่จะทำงานเรื่องอนาคตของแรงงานจากมิติที่มีคนงานเป็นศูนย์กลาง และมุ่งเน้นการเปิดพื้นที่ให้คนงานได้มีบทบาทและอำนาจในการร่วมกำหนดวาระเรื่องอนาคตของงาน

ในทำนองเดียวกัน งานสัมมนาครั้งนี้ก็มีวัตถุประสงค์ให้คนงานได้มีส่วนร่วมกำหนดอนาคตของพวกเขาเอง ในที่นี้ ผมกำลังพูดถึงการมีส่วนร่วมที่แท้จริง ไม่ใช่แค่การรับฟัง โดยไม่ได้ให้อำนาจพวกเขาร่วมตัดสินใจ

เมื่อเร็ว ๆ นี้มีนักวิชาการอาวุโสของทีดีอาร์ไอท่านหนึ่งได้ให้ความเห็นว่า กลไกของสหภาพแรงงานอาจไม่จำเป็นอีกต่อไปในฐานะรูปแบบการรวมกลุ่มเพื่อเพิ่มอำนาจต่อรองให้กับคนงานแพลตฟอร์ม โดยเฉพาะกลุ่มคนงานภาคขนส่งหรือไรเดอร์

นี่คือมุมมองที่คับแคบ อันตรายและสะท้อนกรอบทฤษฎีที่ทุนเป็นศูนย์กลาง กรอบทฤษฏีเศรษฐศาสตร์สำนักนีโอคลาสสิคแบบนี้วางบทบาทของคนงานเป็นเพียงปัจจัยการผลิตในระบบเศรษฐกิจ

คำกล่าวนี้สะท้อนทัศนคติของผู้พูดที่เป็นปฏิปักษ์กับฝ่ายแรงงาน รวมทั้งไม่เข้าใจวิถีของเศรษฐศาสตร์การเมืองที่ภาคส่วนต่าง ๆ ในเศรษฐกิจสามารถผลักดันนโยบายผ่านพื้นที่ทางการเมืองและด้วยอำนาจต่อรองในระดับของกลุ่ม ที่สำคัญที่สุด มุมมองแบบนี้คือมุมมองกระแสหลักที่มักสมาทานเสรีภาพในการแข่งขันและไม่เข้าใจแนวคิดเรื่องความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ (economic justice)

เนื่องจากงานสัมมนาครั้งนี้จัดที่โรงแรมเซ็นจูรีปาร์ค ใกล้กับซอยรางน้ำ ถ้าทุกท่านได้เคยผ่านไปซอยรางน้ำ คงจะได้เคยเห็นไรเดอร์สีต่าง ๆ เกาะกลุ่มกันอยู่ริมถนน เมื่อวันก่อน ในตอนหัวค่ำ  ผมได้เห็นกลุ่มของไรเดอร์จอดรถเรียงรายเกาะกลุ่มเป็นชุมชน ไรเดอร์ฟู๊ดแพนด้าอยู่ตรงต้นซอย ฝั่งใกล้อนุสาวรีย์ฯ ถัดมาเป็นไรเดอร์แกร็บ และถัดมาอีกเป็นไรเดอร์ของไลน์แมน

ท่านทราบไหมครับว่าทำไมพวกเขาต้องรวมกลุ่มกัน ทั้งบนถนนและบนโลกออนไลน์

ทั้งที่โมเดลธุรกิจของบริษัทแพลตฟอร์มใช้กลยุทธ์มากมายที่จะทำให้พวกเขาแข่งขันกันเอง แยกพวกเขาออกเป็นปัจเจกและทำลายสิ่งที่เรียกว่า สถานประกอบการ วันนี้ถือเป็นโอกาสที่ดีที่ท่านจะได้พูดคุยซักถามเพื่อน ๆ พี่น้องคนงานไรเดอร์ที่มาร่วมกับเราถึงเหตุผลของการอยู่รวมกันเป็นกลุ่ม รวมทั้งการสนับสนุนซึ่งกันและกันภายใต้เงื่อนไขการพัฒนาในกรอบ “อนาคตของงาน” ที่ไม่เคยมีพวกเขาในสมการ

งานวิจัยของสถาบันแรงงานฯ ตั้งแต่ชุดแรกคือ “เศรษฐกิจแพลตฟอร์มและผลกระทบต่อแรงงานภาคบริการ” ที่ตีพิมพ์ตั้งแต่ปี 2561 จนถึงงานวิจัยเล่มที่สอง “รูปแบบงานใหม่ของคนขี่มอเตอร์ไซต์ส่งอาหาร ที่กำกับโดยแพลตฟอร์ม” ที่เผยแพร่ในปี 2563 นั้น เป็นชุดของงานวิจัยที่มุ่งเน้นมุมมอง และประสบการณ์ของคนทำงานเป็นแกนกลางทิ้งสิ้น ในทำนองเดียวกัน ในการเสวนาวันที่สองของเราที่จัดให้ผู้เข้าร่วมจากภาคประชาสังคมด้านแรงงานโดยเฉพาะ พวกเราจะเปิดโอกาสให้คนงานได้แลกเปลี่ยนเรียนรู้ร่วมกัน ทั้งระหว่างสหภาพแรงงานของคนงานอุตสาหกรรมหรือกลุ่มแรงงานในความหมายเก่ากับกลุ่มแรงงานอนาคต คือคนงานแพลตฟอร์ม รวมทั้งระหว่างคนงานแพลตฟอร์มอาชีพต่าง ๆ 

อยากเน้นอีกครั้งว่า ไรเดอร์เป็นเพียงคนงานแพลตฟอร์มกลุ่มเดียวที่เราอาจมองเห็นชัดเจนที่สุดในตอนนี้ ทั้งที่จริง ยังมีคนงานแพลตฟอร์มอีกหลายกลุ่มที่เพิ่มจำนวนขึ้นมาก หลังจากภาวะเศรษฐกิจซบเซาอันเป็นผลจากโควิด-19 อีกทีหนึ่ง แต่เราอาจยังมองไม่เห็นคนงานแพลตฟอร์มเหล่านี้ชัดเจนนัก

สำหรับโครงการวิจัยในปัจจุบันที่สถาบันฯ ได้ทำการเก็บข้อมูลเสร็จสิ้นไปแล้ว และกำลังทำการวิเคราะห์ข้อมูลเพื่อประมวลผล งานวิจัยชิ้นนี้ให้ความสำคัญกับมุมมองทางด้านเพศสภาพ (gender) ซึ่งเป็นมุมมองที่จำเป็นอย่างยิ่งในการทำความเข้าใจวาระเรื่อง “อนาคตของแรงงาน”  ในมิติที่จะช่วยเสริมความเข้าใจของพวกเราต่อการละเมิดสิทธิแรงงานกับกลุ่มคนงานแพลตฟอร์มเช่น คนงานหญิง

ในงานวิจัยนี้ เรามุ่งเน้นที่จะทำความเข้าใจถึงอุปสรรคในการทำงานที่คนงานหญิงประสบ โดยเฉพาะอุปสรรคที่บริษัทแพลตฟอร์มสร้างขึ้น ไม่ว่าจะโดยตั้งใจหรือไม่ เช่น ขั้นตอนในการรับสมัครที่จำกัดอายุ เพศ และสัญชาติ, การกำหนดคุณสมบัติของผู้สมัครในแง่มุมที่เข้าข่ายการเลือกปฏิบัติ รวมถึงนโยบายของแพลตฟอร์มบริการทำความสะอาด เช่น กำหนดให้มีรายละเอียดของโปรไฟล์ของคนงานหญิงให้ลูกค้าสามารถเลือกในภาพรวม เราพบข้อมูลที่น่าตกใจเกี่ยวกับความเสี่ยงจากการถูกล่วงละเมิดทางเพศ ที่คนงานหญิงในงานด้านการดูแล (คือบริการทำความสะอาดและบริการนวด) ต้องเผชิญเมื่อต้องไปทำงานในสถานที่ส่วนตัวเช่น ห้องพักของผู้รับบริการ นอกจากไม่มีระบบการรับเรื่องร้องเรียนที่สามารถปกป้องคนงานแล้ว เรายังพบว่าแพลตฟอร์มเกือบทั้งหมดไม่มีมาตรการปกป้องคนงานที่ใช้ได้จริง มิหนำซ้ำ บางแพลตฟอร์มยังมีแนวปฏิบัติที่มุ่งดึงดูดลูกค้าชาย ทำให้คนงานหญิงต้องประสบกับความเสี่ยงมากขึ้น

จนมาถึงจุดนี้ ผมอยากจะสรุปว่า เราคงไม่มีทางเข้าใจสภาพการทำงานและสภาพปัญหาที่แตกต่างกัน ระหว่างคนงานแพลตฟอร์มในงานด้านการดูแล ที่เกือบทั้งหมดเป็นแรงงานหญิง กับคนงานแพลตฟอร์มในงานด้านขนส่งหรือไรเดอร์ ที่ส่วนใหญ่เป็นแรงงานชาย  ถ้าหากเราไม่มีมุมมองด้านเพศสภาพหรือเจนเดอร์ในศึกษาวิจัย

มุมมองเจนเดอร์ยังช่วยให้เราเข้าใจประเด็นที่อาจจะซับซ้อนและเข้าใจได้ยาก เช่น การที่แพลตฟอร์มบริการด้านการดูแลตอกย้ำอคติทางเพศว่า ผู้หญิงเท่านั้นที่เหมาะที่จะทำงานด้านการดูแล ประเภทแม่บ้านและงานนวด ทำให้ผู้หญิงต้องกลายเป็นผู้ที่รับหน้าที่ด้านการดูแล หรือในภาษาวิชาการที่เรียกว่า reproductive work หรือ care work ทั้งในบ้านที่ไม่ได้รับค่าตอบแทน และงานที่ได้รับค่าตอบแทนในตลาดแรงงาน

ตัวอย่างจากงานวิจัยทั้งสามชิ้นที่ผมได้ยกขึ้นมา น่าจะเพียงพอที่จะทำให้พวกเรามองเห็นความแตกต่างในเบื้องต้นระหว่างคนงานแพลตฟอร์มกลุ่มต่าง ๆ ที่มีอาชีพแตกต่างกัน ความเข้าใจเบื้องต้นเกี่ยวกับสภาพปัญหาที่แตกต่างกันของแรงงานแพลตฟอร์มที่หลากหลายมีนัยสำคัญอย่างไร

ความเข้าใจนี้จะช่วยให้สังคมเข้าใจความจำเป็นของคนงานแต่ละกลุ่มที่เฉพาะเจาะจง เพื่อช่วยในการออกแบบเชิงนโยบายในเรื่องสถานภาพของลูกจ้าง และระบบสวัสดิการสังคมที่สอดคล้องกับความจำเป็นและความต้องการของคนงานแต่ละกลุ่มนั้น ๆ

อย่างไรก็ดี ภายในความแตกต่างนี้ คนงานแพลตฟอร์มในภาพรวมอยู่ภายใต้เงื่อนไขหรือโครงสร้างของการจ้างงานที่คล้ายกัน นั่นคือ การทำงานที่ไม่เป็นมาตรฐานและความไม่มั่นคงในการทำงาน ซึ่งเป็นคำถามหลักของวาระอนาคตของแรงงาน (the future of workers) ของเรา

ความเหลื่อมล้ำทางดิจิทัล (digital inequality)
ช่องว่างทางดิจิทัลและเพศสภาพ (digital gender gap)

ประการสุดท้าย การทำงานในภาพรวมของสถาบันแรงงานฯ รวมทั้งงานวิจัยทั้งหมดที่กล่าวมาแล้ว มีแกนกลางอยู่ที่ความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ ในกรอบของ “อนาคตของแรงงาน” นั้น ผมจึงอยากเชิญชวนให้ทุกท่านนึกถึงความหมายของสิ่งที่เรียกว่า ความเหลื่อมล้ำทางดิจิทัล (digital inequality) และช่องว่างทางดิจิทัล ทางเพศสภาพ (digital gender gap)

ตัวอย่างง่าย ๆ ของเรื่องนี้คือ ลองนึกถึงรูปแบบการลงทะเบียนรับความช่วยเหลือเยียวยาจากโควิด-19 ของภาครัฐ ที่ถูกออกแบบขึ้นโดยไม่พิจารณาถึงความสามารถในการเข้าถึงเทคโนโลยี การเข้าถึงอุปกรณ์สื่อสารและอินเตอร์เน็ตความเร็วสูงของประชากรกลุ่มที่มีรายได้น้อย

ในมุมมองของความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ ภาครัฐจำเป็นต้องอำนวยความสะดวกให้กับกลุ่มที่ต้องการการเยียวยาที่สุด แต่แทนที่จะทำเช่นนั้น นโยบายและมาตรการที่เกิดขึ้นกลับละเลยช่องว่างทางดิจิทัลของประชากร และสร้างอุปสรรคให้กับประชากรกลุ่มนี้ในการเข้าถึงความช่วยเหลือ คำถามที่สำคัญที่ตามมาก็คือ ช่องว่างทางดิจิทัลระหว่างประชากรกลุ่มต่าง ๆ โดยเฉพาะระหว่างหญิงและชาย และระหว่างชนชั้นกลางและชนชั้นแรงงาน มีนัยสำคัญต่อการผลิตซ้ำความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ ที่เกิดขึ้นอยู่ก่อนที่จะเกิดการระบาดของโควิด-19 อย่างไร จึงเป็นประเด็นการศึกษาวิจัยที่สำคัญมากในปัจจุบัน และนี่เป็นทิศทางในอนาคตอันหนึ่งของการทำงานของสถาบันแรงงานฯ

งานวิจัยจำนวนมากในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ชี้ไปในทิศทางเดียวกันว่า ความท้าทายที่สำคัญในเชิงนโยบายแรงงานก็คือเรื่องความหมายของ “งาน” ที่กำลังเปลี่ยนไป เปลี่ยนไปเป็นรูปแบบของการจ้างงานที่ไม่เป็นมาตรฐานหรือการจ้างงานที่มีความไม่เป็นทางการ ที่ทำให้ความไม่มั่นคงของงานกำลังกลายเป็นบรรทัดฐาน วาระเรื่อง “อนาคตของแรงงาน ที่พวกเราร่วมกันผลักดันกรอบของกฎหมายใหม่ในปัจจุบันนี้ จึงเกี่ยวพันกับคำถามที่ว่าถ้าหากเราต้องการยกระดับการคุ้มครองสิทธิแรงงานให้สูงขึ้น ไม่ให้ต่ำกว่าที่เป็นอยู่ ที่ต่ำอยู่แล้ว ชุดของนโยบายและกฏหมายที่สัมพันธ์กับแรงงานที่เหมาะสมกับแรงงานอนาคตควรจะเป็นอย่างไร 

ที่สำคัญ การถกเถียงเรื่องนโยบายที่เหมาะสมสำหรับแรงงานอนาคตนี้ ต้องไม่จำกัดอยู่แค่เรื่องความสัมพันธ์ระหว่างนายจ้างลูกจ้าง หรือรายละเอียดของสัญญาจ้าง แต่ครอบคลุมเชื่อมโยงกับการคุ้มครองทางสังคม เช่นระบบประกันสังคม ระบบภาษี และเรื่องที่ใหญ่กว่านั้นคือ ระบบสวัสดิการของคนทำงานในฐานะสมาชิกครัวเรือน พ่อบ้านและแม่บ้านที่ต้องเลี้ยงดูเด็ก ในฐานะกำลังแรงงานที่สำคัญในอนาคต

เหตุผลสำคัญที่ทำไมมันจึงถึงเวลาที่พวกเราต้องทบทวนเรื่องระบบสวัสดิการทางสังคมกันใหม่ก็คือ ในมุมมองของคนงานแพลตฟอร์ม หรือ  “แรงงานอนาคต” รูปแบบการจ้างงานโดยแพลตฟอร์มได้กีดกันพวกเขาออกจากระบบสวัสดิการที่มีอยู่

ระบบสวัสดิการที่ใช้กันอยู่นั้นผูกโยงกับลักษณะที่เฉพาะเจาะจงของการทำงานในความหมายเก่า กล่าวคือ ผูกโยงกับลักษณะการทำงานเต็มเวลา (full time) และค่าตอบแทนจากการทำงานที่ต่อเนื่อง

สิ่งที่กำลังเกิดขึ้นกับแรงงานอนาคตเหล่านี้ก็คือ พวกเขาประสบปัญหาที่เกิดจากความไม่ลงรอยระหว่างงานในความหมายใหม่กับกรอบของกฎหมายและระเบียบของอดีต

หากจะพูดให้ถึงที่สุด ผลกระทบที่สำคัญที่สุดของการเปลี่ยนแปลงในปัจจุบัน คือ การพังทลายลงของสิ่งที่อาจเรียกได้ว่าเป็น “สัญญาประชาคม” ของศตวรรษที่ 20 นั่นคือ ระบบการจ้างงานแบบที่ตั้งอยู่บนความสัมพันธ์ของนายจ้างและลูกจ้าง รวมถึงระบบสวัสดิการคุ้มครองแรงงานและสวัสดิการสังคม ที่ซึ่งโดยองค์รวมเป็นผลผลิตของการเจรจาต่อรองและเรียกร้องของขบวนการแรงงานในช่วงกลางศตวรรษที่ 20

ย้อนกลับมาที่คำถามตั้งต้น คำถามที่ว่า การเกิดขึ้นของงานประเภทใหม่ทำให้แรงงานต้องปรับเปลี่ยนทักษะอย่างไรนั้น อันที่จริงแล้วเป็นคำถามที่สำคัญสำหรับรัฐบาลที่มีความสามารถในการวางแผนระยะยาว และปรับเปลี่ยนนโยบายผ่านการประสานนโยบายที่มีประสิทธิภาพ อย่างไรก็ตาม ภาพที่เกิดขึ้นกับเศรษฐกิจไทยต่างออกไป เศรษฐกิจแพลตฟอร์มกำลังเติบโตขึ้นบนช่องว่างและสูญญากาศของการบังคับใช้กฎหมาย ทั้งกฎหมายการแข่งขันที่จะเข้ามากำกับบริษัทแพลตฟอร์ม และการปฏิเสธของเจ้าหน้าที่ในการบังคับใช้กฎหมายแรงงานที่มีอยู่เพื่อคุ้มครองคนทำงาน  ไม่ว่าจะด้วยเหตุของความไร้ประสิทธิภาพหรือความไม่รู้เท่าทันกับการเปลี่ยนแปลงของกลยุทธ์ทางธุรกิจก็ตาม

ในด้านหนึ่ง คำถามที่ว่าเราจะปรับเปลี่ยนกรอบความคิดและกฎหมายจากอดีตให้ทันสมัย และเท่าทันกับรูปแบบงานของแรงงานอนาคตอย่างไร เป็นโจทย์ใหญ่ที่กระทบกับอนาคตของเราทุกคน ที่ต้องร่วมกันพิจารณาอย่างรอบด้านและอย่างมีวิสัยทัศน์ อย่างไรก็ดี เราอาจไม่ได้มีอภิสิทธิ์ที่จะค่อย ๆ คิดและแก้ไขกฎหมายตามที่เราต้องการ เพราะในอีกด้าน คนงานแพลตฟอร์มจำนวนมาก กำลังเผชิญกับปัญหาเร่งด่วนของการถูกเอารัดเอาเปรียบจากบริษัท อุบัติเหตุในการทำงานแต่ละวัน ความเสี่ยงจากการถูกล่วงละเมิดและคุกคามทางเพศ ฯลฯ ปัญหาเหล่านี้เป็นโจทย์ใหญ่และเร่งด่วนพอ ๆ กัน